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协同治理视角下农村公共服务供给机制研究

作者：赵海艳

来源：《世纪桥》2016年第02期

摘要：随着全面深化改革的推进，“三农”成为经济发展新常态下的一个重点问题。农村公共服务供给与农村生产生活密切相关，是社会主义新农村建设的重要保障。与日益增长的的公共服务需求相比，传统单一供给机制已经不能满足发展的需要。新常态下，要以协同治理为视角重新构建公共服务供给机制，并通过深化县乡行政体制改革、畅通农民需求的表达渠道、推进市场有序介入、积极培育社会组织、改进绩效评价等路径实现农村公共服务供给机制创新。 关键词：协同治理；公共服务；供给机制

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）02-0084-02

党的十八大指出要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设”。创新农村公共服务供给机制、提高农村公共产品供给绩效，已成为当前我国公共经济领域一个亟需解决的重大理论和现实问题。公共服务供给机制影响公共服务供给能力和共享水平。在新常态下，推进中国特色农业现代化，要以协同治理为方向，创新公共服务供给机制，不断提升农村公共服务供给能力。

一、我国农村公共服务供给机制的发展历程

从新中国成立至今，我国农村公共服务供给机制经历了三个发展阶段，各阶段供给机制有着自身的特点，但总体上政府主导的单一供给机制仍未改变。虽然随着改革不断深化，农村公共服务开始呈现多元供给，但各主体成碎片化，没有实现有效协同。 （一）人民公社时期

新国成立之初，为了发展农村经济，我国农村开展了“农业合作化运动”。这一时期农村公共服务主要由政府以集体劳动的形式提供。农村公共服务的筹资渠道主要以集体经济组织制度外筹资为主。此时期农村公共服务的供给主要按照政府制定好的计划进行，是政府自上而下的单向决策。通过行政命令的方式直接调配人民公社时期的各种政治、经济以及社会资源。此时农民公共需求差异性不大，“自上而下”的统一、集中供给机制更加畅通，保证了公共服务的正常供给，基本满足了当时历史环境下农村地区，农业及农民对公共服务的需求。 （二）家庭联产承包责任制实施至农村税费改革前时期

随着农村生产生活水平的提高，人民公社制已经不能适应发展的需要。1978年底，中共十一届三中全会决定在农村全面推行家庭联产承包制，乡镇政府和村民委员会取代了人民公社。进入20世纪90年代以后，市场经济的快速发展，县乡两级财政普遍紧张，于是乡镇开始

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探索新的农村公共服务供给机制，形成“乡政村治”的模式。这一时期农村公共服务仍然以政府供给为主，各乡镇基层政府凭借其行政权力，以自身的价值标准来决定公共服务供给的数量和种类。虽然市场主体的参与，在一定程度上满足了农民对部分公共服务的现实需求，但农民的需求表达机制仍未建立，农民的个体差异和需求仍被忽视，这使得农村公共服务供需矛盾开始凸显。

（三）农村税费改革后时期

家庭联产承包责任制对我国农村发展起到了很好的促进作用，也暴露出许多问题。为有效解决“三农”问题中央出了一系列政策，对农村税费进行改革，以期规范政府行为，减轻农民负担。这一时期的农村公共服务供给主要仍以政府，特别是乡镇政府和村委会为主，但开始出现多元主体供给的局面。一些市场和社会供给主体逐渐增多，逐渐参与到农村公共服务的供给中。税费改革后农村公共服务筹资是“自上而下”的公共财政投入和农村 “一事一议”相结合。随着农村基层民主建设的加强，农民的需求在一定程度上受到重视，农村公共服务供给得到一定的改善，但此情况仍属少数，自上而下的农村公共服务供给机制仍占导地位。 二、协同治理视角下农村公共服务供给机制构建

协同治理作为一种新的政府治理模式，倡导政府与市场、社会建立基于公共利益的协作与互动关系，通过协同合作地共同治理公共事务，实现公共利益、促进社会公平。协同治理理论为公共服务供给机制由一元走向多元，实现协同提供了全新的研究视角和分析框架。 （一）构建以农民需求为核心的协同决策机制

农民作为公共服务的消费者，其需求表达意愿的满足是供给决策的唯一目标所在。“自上而下”的供给决策以政府权威作后盾，能够有效保证各级政府供给职责的履行，但不能对农民公共需求做出很好的回应。协同供给决策机制的关键就在于要以农民需求为核心，特别是根据不同农村地区的经济发展水平、农民收入水平、风俗习惯等的不同，选择够公共服务供给重点领域。让农民在民主参与决策过程，实现农民“自下而上”与“自上而下”有机结合。 （二）构建政府主导、多元的协同供给主体选择机制

政府为主导供给农村公共服务，是对市场供给以及社会供给的修正和完善，也是实现公共利益最大化的根本所在。但政府也不是万能的，也面临失灵，这就需要发挥市场、社会和农民主体的参与，在合理分工基础上发挥各种优势，建立合作伙伴关系。市场供给公共服务则是对服务消费者细分的一种回应和优化，市场主体能提供差异化、个性化公共服务。社会组织提供公益性、志愿性服务，弥补政府供给的不足以及市场主体不愿供给的保障农村大多数贫困和弱势群体的公共服务。此外，一些准公共服务也可由农民按照受益程度的大小进行集资生产。 （三）构建多渠道的协同供给筹资机制

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实现对多元化需求的有效供给，必须建立以公共财政为主体的、市场和社会各方力量共同参与的，采用多种投资主体、多种融资模式的多渠道供给筹资机制。这也是协同供给机制能否正常和可持续运转的关键所在。要充分利用社会的闲散资金，允许在一些有营利性、竞争性的领域引入市场化的融资渠道。通过提供政策上的优惠，吸引企业投资、股权融资、境外投资以及个人参股的方式，提升我国农村公共服务融资能力。 （四）构建全面的协同供给绩效评价和监督机制

单向的公共服务供给绩效评价和监督机制，不能客观反应农村公共服务供给的实际情况。农村公共服务供给涉及政府、农民及其它相关利益者，他们直接或间接参与农村公共服务协同供给过程，应该参与到农村公共服务供给的绩效评价中。农村公共服务供给的评价指标体系要能全面反映农村公共服务协同供给情况，注重以结果为导向的成果检验，并注重评价反馈，完善奖惩机制，依据绩效评价的结果进行奖惩，激励多元主体参与农村公共服务供给，同时监督约束其供给情况。

三、农村公共服务协同供给机制的实现路径 （一）深化县乡行政体制改革

县乡行政体制是农村公共服务供给的重要载体，对于实现农村公共服务供给具有至关重要的作用。我国传统农村公共服务采取的是“条块分割”的管理体制，整体协同度不高。在组织结构上，应当探索“省管县”的财政体制，促使管理体制的“扁平化”。在职责划分上，要清晰界定各级政府的财权事权，使中央和地方均有各自的公共服务供给范围和相应的财权。此外，要强化“一事一议”制度，由农民根据其对农村公共服务的偏好按照“一事一议”的方式进行表达和决策，取消“一事一议”的筹资上限，并给予农民一定奖励，充分发挥农民在农村公共服务供给中的自我能动性和积极性。

（二）畅通农民需求的表达渠道

在农村公共服务供给中，多渠道听取农民意见，了解农民对公共服务的真实需求。通过扩大基层民主，加强社会主义协商民主，促进政府与农民的沟通交流。通过培养农民的主体意识，让更多的农民积极表达自身的公共服务偏好，引导他们选择合理的途径表达需求，减少制度外表达。此外，政府要通过媒体、专家智库等渠道主动了解农民需求，积极采取现代化技术手段，如通过网络平台、手机微信平台实现与农民的实时互动，降低农村公共需求表达的成本，提高需求表达的效率。 （三）推进市场有序介入

在政府公共项目领域扩大市场竞争。凡是经营性或竞争性的公共服务的提供，都可采用市场方法进行。政府应该进一步简政放权，打破公共项目的垄断，允许不同行业、不同地区、不同所有制的市场主体参与到公共服务供给中，不断扩大公共服务市场化的范围，采取多种方式