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环境污染强制责任保险的法律制度危机及应对

作者：彭中遥

来源：《当代经济管理》2018年第08期

摘 要 环境污染强制责任保险具有法定强制性、公私双重性、社会公益性和政府依赖性的法理意涵，能够较好达到减轻政府财政负担、分散企业经营风险和救济环境污染受害者的功效，有助于绿色发展目标的实现。我国于2013年开始环境污染强制责任保险试点工作，但试点实践已陷入“叫好不叫座”的僵局，其根本原因在于法律规则的缺位。因此，构建起一个体系健全、内容丰富的环境污染强制责任保险法律制度是破解试点僵局的必然选择。然而，正在构建中的环境污染强制责任保险法律制度，面临着正当性、有效性、规范性和技术性危机。亟须通过法律体系构建、监管体制改革、核心内容明确和配套机制创新等法律措施来应对这些危机，以促进环境污染强制责任保险实践的稳步、有序和健康发展。 [关键词]环境污染强制责任保险；制度危机；法律应对

[中图分类号]F842.6 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）08-0089-09

2007年12月4日，我国开始以自愿险的方式推行环境污染责任保险，但试点工作陷入到“叫好不叫座”的僵局。为打破自愿性环境污染责任保险的试点僵局，环境污染强制责任保险因应而生。2013年1月21日，原环境保护部和中国保监会联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），尝试以规范性文件的形式指导各省市在环境高风险领域开展试点工作。2015年9月21日，中共中央、国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），明确“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”的工作部署。2016年8月31日，原环境保护部、中国保监会等七部委联合出台了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，规定“按程序制修订环境污染强制责任保险相关法律或行政法规，由环境保护部门会同保险监管机构发布实施性规章”，环境污染强制责任保险法律制度构建问题被提上议程。2017年6月9日，原环境保护部与中国保监会联合发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法（意见稿）》），旨在通过专项部门规章对环境污染强制责任保险予以法制规范。

可以发现，我国环境污染责任保险经历了从自愿险到强制险、从政策支持到了法制支撑的发展历程。虽然环境污染强制责任保险试点实践已逾4年，有关立法工作也被提上议程，但从试点探索至法制规范之路依旧任重道远[1]。在我国倡导绿色发展的背景下，本文力求从法理层面考量环境污染强制责任保险的基本意涵，从实践层面检视环境污染强制责任保险的试点僵局，从立法视角梳理环境污染强制责任保险的规范现状，在此基础上，全面剖析环境污染强制责任保险的法律制度危机，最终落脚于应然状态下的法律应对之策。

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一、环境污染强制责任保险的法理考量与实践检视 （一）环境污染强制责任保险的法理意涵

根据保险合同的订立是否取决于保险双方的意愿，可将环境污染责任保险划分为强制险与自愿险两类[2]。环境污染强制责任保险，是指污染环境的被保险人依据法律的强制性规定，对其污染环境所应承担的环境侵权损害赔偿责任必须投保的保险[3]。就法理层面而言，环境污染强制责任保险基于其法律上的强制性，具有自愿险所无可比拟的优势。具体而言，两险种之间存在如下区别（见表1）。

自工业革命开始，人类对自然的疯狂掠夺导致了严重的环境危机。由“黑色文明”“黄色文明”所引发的反思使人类重新定位人与自然的关系，“生态文明”“绿色文明”成为人类新发展阶段的文明追求[4]。环境污染强制责任保险是责任保险在环境保护领域的衍生险种，能够较好达到减轻政府财政负担、分散企业经营风险和救济环境污染受害者的功效。可以说，环境污染强制责任保险是社会、经济和环境可持续发展的“连接点”[5]，承载着“绿色发展”的期冀[6]，是绿色发展中绿色金融之“利器”。作为实现绿色发展之“利器”，环境污染强制责任保险具有如下法理意涵。

第一，投保与承保具有法律上的强制性。换言之，污染企业与保险公司必须依照法律法规的规定予以投保与承保，任何一方违背上述规定都应承担相应的法律责任。

第二，受到公法与私法的双重规制。一方面，在签订保险合同的过程中，保险当事人往往奉行契约自由原则，双方协商一致签订保险合同的行为属于典型的私法自治范畴；另一方面，运用国家公权力介入环境公益领域之举措属于典型的公法规制范畴。环境污染强制责任保险既受私法领域中契约自由原则的调整，亦需国家公权力的介入以确保其强制力的实现[7]。 第三，具有较强的社会公益性。从利益保护视角看，环境污染强制责任保险产生之动因就是为了救济环境污染受害者、保护生态环境等社会公益；从保费厘定原则看，世界各发达国家大多遵循“无亏无盈”或“保本微利”的原则[8]；从环境污染责任保险的市场准入制度看，我国保险机构采用审批制，严格限制保险公司对利润的追逐，以最大程度保证该险种的社会公益性。 第四，具有较强的政府依赖性。环境污染强制责任保险集中适用于环境高风险领域，其经营风险远大于自愿险，致使大多保险公司对该险种的推广避而远之。环境污染强制责任保险作为一种准公共产品，在推广初期，其试点成效很大程度上取决于政府部门的支持力度。 （二）环境污染强制责任保险的历程演变

我国环境污染强制责任保险起步较晚，道路也頗为曲折。当前，我国环境污染强制责任保险尚属试点阶段，但在向法制建设之路迈进。本文认为，以2013年印发的《意见》与2015年发布的《方案》为节点，可将我国环境污染强制责任保险实践发展历程归为3个阶段。

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1. 2013年之前：初步萌芽阶段

2011年起，迫于自愿性环境污染责任保险“叫好不叫座”之窘境，原环境保护部等国家部委开始尝试通过政策性文件推动环境污染强制责任保险的探索工作。2011年1月18日，原环境保护部印发《国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则（第六阶段）》，明确指出“重金属污染防治的重点防控企业应实施环境污染责任保险。”2011年10月17日，国务院下发《关于加强环境保护重点工作的意见》，要求“健全环境污染责任保险制度，研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度。”上述两个政策性文件均聚焦在重金属污染防治领域探索强制险，但相关工作并未取得实质性进展。该时期仅为环境污染强制责任保险在我国的萌芽阶段，旨在为此后的试点工作积累经验。 2. 2013年之后：重点试点阶段

在上述零星探索的基础上，原环境保护部与中国保监会于2013年联合印发了《意见》，进一步明确了强制投保的企业范围，将其范围从原来的重金属污染防治领域扩展到其他环境高风险领域及依照地方性规定需要投保的企业，由此开启了重点试点工作的征程。与此同时，环境保护部也积极寻求在某些特殊领域与有关部门合作，进一步细化环境污染强制责任保险的政策依据。例如，2013年1月，环境保护部出台了《化学品环境风险防控“十二五”规划》，指出“稳步推进危险化学品相关企业环境污染强制责任保险工作。”此阶段试点的依据主要是中央层面的《意见》，全国近30个省市纷纷依据该意见开展试点工作。 3. 2015年以来：制度构建阶段

2015年出台的《方案》提出“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”，宣告我国在着眼制度构建的同时，吹响了推广环境污染强制责任保险的号角。依据党中央、国务院印发的《方案》和《关于构建绿色金融体系的指导意见》等有关规定，原环境保护部与中国保监会于2017年6月联合发布了《办法（意見稿）》，拟通过出台专项部门规章的方式全面推动和规范试点工作，此举奏响了构建我国环境污染强制责任保险法律制度的“最强音”。 （三）环境污染强制责任保险的试点僵局

环境污染强制责任保险试点涉及多方利益主体，主要包括投保企业、保险公司、政府部门和社会公众等，本文尝试从上述四方利益者的视角出发，对当前试点实践中存在的问题予以客观归纳。

1. 投保企业积极性较低

2017年暑期，笔者针对江苏、湖南①[9]的部分环境高风险企业，就其投保环境污染强制责任保险的情况进行了调研②。调研结果显示，一些大型企业自恃其财力雄厚，认为可以自行解决对污染受害者的赔偿问题，进而认为其自身不应被纳入强制投保的企业范围；一些财力较弱的中小型企业常持侥幸心理，对投保环境污染强制责任保险抱观望态度。