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侦查监督环节下行政执法与刑事司法衔接制度的实证探析

作者：胡雪

来源：《世纪桥》2015年第10期

摘要：检察机关承担着法律监督的责任，在检察机关对行政违法行为进行法律监督的工作中，还存在着监督不力、与法律定位不相称等诸多问题。因此，突破检察机关在促进行政执法与刑事司法衔接机制中履行法律监督的法理障碍，在立法制定和完善行政执法的与刑事司法的衔接机制，建立健全“两法衔接”的检察监督机制和相关的制度的完善实属必要，以此促进我市“两法衔接”工作再上一个新的台阶。

关键词：行政执法与刑事司法衔接；行政执法；检察机关

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2015）10-0062-02

行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）同属于公法范畴，即行政处罚与刑事处罚两种不同的表现形式，但在实践中经常出现同一案件既触犯行政法规定的范畴又触犯刑法领域的范畴，因而出现了行政处罚与刑事处罚相竞合的法律问题。本文就是从检察机关的侦查监督部门为视角下，浅谈“两法衔接”机制是如何解决行政执法与刑事司法在实践中相互配合、相互协调共同处理违法犯罪行为的相关问题。 一、 建立两法衔接的法律依据和重要意义

2004年3月最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室和公安部联合下发《关于加强行政执法机关、公安机关和人民检察工作联系的意见》、2012年9月27日，国务院办公厅转发了全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组办公室等单位《关于做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作中行政执法与刑事司法衔接的意见》等这些文件规定为切实提供了检察机关在“两法衔接”工作中的职能作用，完善了行政执法和刑事司法提供了强有力的法律依据。

行政执法与刑事司法相衔接的过程就是一个案件由普通的违反行政法律、法规从而上升至违反刑事处罚的行为，在此案件过程中相互配合、相互沟通、相互协作的法律制度，有利于充分发挥行政执法与刑事司法优势互补和资源共享，强化法律监督，形成有效的打击合力，实现依法治国，维护社会秩序，促进公正执法，实时介入执法环节具有重要的法律意义。 二、我市检察机关“两法衔接”的现状分析

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从2009年至今的六年时间里，行政执法与刑事司法相衔接的机制工作在我市全面开展起来，我市检察机关每年定期与食品药品监督管理局、环境保护局、工商局、烟草专卖局等行政单位召开座谈会；2014年，以我市检察机关的名义下发了《关于辽阳地区行政执法与刑事司法相衔接工作实施办法》（以下简称“实施办法”），并争取了相关行政执法单位有关意见。今年，我市检察机关侦查监督部门将会同反贪污贿赂局和反渎职侵权局等有关部门一起到本市小北河镇查看环境污染等问题、到佟二堡镇查看行政机关不作为等问题，这些都将是我市检察机关今年的工作主要任务。

自《实施办法》下发以来，我市检察机关与相关行政执法部门严格贯彻落实本规定，并做了大量的工作，取得了一定的社会效果，主要有：（1）针对我市销售假烟犯罪案件多发的情况，为准确把握“两法衔接”认定标准，由我市检察机关侦查监督部门牵头到烟草专卖局把销售假烟行为涉及的数额、情节等有关法律规定制订了《关于销售伪劣产品罪、非法经营罪责任认定标准指南》，为烟草专卖局打击违法行为提供了法律依据，便于行政机关工作人员在执法办案把握案件尺度。（2）制定每月排查制定。这项制定由我市检察机关侦查监督部门每月中旬到公安机关查找立案监督线索，查摆不应立案而立案和应当立案而不立案的案件线索。同时，这项工作的开展也是与我市开展立案监督工作相配合的重要举措。（3）侦查监督部门与控告申诉检察部门相互配合，拓宽举报渠道。侦查监督部门在办理控告申诉检察部门移送的案件要认真听取控告人、被控告人和相关当事人的意见及建议，认真查摆对行政执法关机有案不移、有案不立的控诉。对一经发现行政执法机关有应当移送而不移送、公安机关应当立案而立案的案件，要采取“一追到底”的原则，全程把握案件监督。 三、“两法衔接”工作制度存在不足及原因

近年来，行政执法与刑事司法相衔接工作在我市开展取得了一定的社会效果，但就目前来看仍有许多问题需要解决，分析原因，主要有以下几个方面：

（一）“两法衔接”的工作方式、方法有待完善。我市在开展“两法衔接”工作在实践中没有具体可供借鉴的成熟经验和做法的情况下，从本市破坏社会主义市场经济犯罪领域为出发点大力查处有案不移、以罚代刑等现状，全面加强检察机关对行政执法机关的监督，但难免存在不完善的地方：一是检察机关的侦查监督部门尚未成立专门的立案监督小组专门负责和办理联系制度，仅仅是每月中旬到公安机关查处有无立案监督案件及线索，未能定期其他行政执法机关查摆问题、发现案件线索。[1]二是相关配套法律文书尚未规范。我市目前尚未建立统一的案件移送线索的相关文书材料，实践中仅是通过口头的形式，这种方式降低了工作效率和效果，往往对行政执法机关强制执行力度弱，导致行政执法机关有时遗漏了移送案件。

（二）行政执法机关欠缺配合的积极性，开展工作阻力较大。首先，行政执法人员缺乏移送案件的意识和缺乏对法律、法规的认知。在我市普遍存在着“交钱”就能解决违法问题的思想观念，究其原因就是行政执法人员法律观念淡薄、对于法律法规的了解不多，执法水平较低，难以区分案件是违反行政法律、规章还是违法刑事案件。还有一部分行政执法人员思想素养不高，做任何事都是觉得“不关我的事，我就不愿意招惹麻烦”的思想动态。

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（三）法律之间相冲突导致执行难的问题。由于立法原因，在一些行政执法机关在执行相关法律、法规的过程中，有的案件在实践中把握确实很难，如某些行政法规定，情节严重的，要依法追究刑事责任。但刑法中并没有相关罪名与此相对应。如《税收征收管理法》中规定多收或少收税，构成犯罪的应当追究刑事责任，但是《刑法》中只是规定了少收税的刑事责任，对多收税则无法律明文规定。[2]最后，在狭隘的部门利益驱动下，行政机关处理的大部分案件都不会移送到检察机关。有的行政机关认为，自己处罚的案件一旦移交给司法机关，就等于让渡了对违法者的部分控制权，会影响到行政执法单位的利益，这样就导致以行政处罚消化刑事案件，最终使得案件线索流失，犯罪分子逃避刑法处罚。

（四）行政执法部门利益的驱动，促进了以罚代刑的盛行。行政执法机关开展工作受执法经费不足和执法经费与罚没款返还相挂钩的影响较大，以致于维护自身利益，不愿意将已经涉嫌刑事犯罪的案件移送司法机关，往往采取以罚金的形式结束涉嫌违法案件，因此这种方法成为行政机关处理案件的手段，若发现严重违法案件，则 “一送了之” 。[3]

（五）信息共享机制有待完善。目前，我市发现“两法衔接”有关案件线索主要来源是依靠公安机关对各类涉假行政处罚信息中分析筛选出有价值的涉假犯罪线索，同时我市对“两法衔接”工作的有效开展，我市检察机关侦查监督部门采取每月定期到有关行政执法部门进行走访，调查处理行政执法案卷，以此查阅案卷的方式，查看是否有行政执法机关有案不移、有案不处理的行为。但这种方式需要花费大量的人力、物力和财力，并且取得的效果和效率都不是很显著。[4]而且行政执法机关对此项工作的开展存在着不愿意配合、“耽误”行政机关日常工作为由进行推托，为此，加大了我市开展“两法衔接”的工作难度。 四、完善我市“两法衔接”的有效途径及对策

（一）明确移送细则，设立行政执法机关发现涉嫌刑事案件移送司法机关的统一案件移送细则。根据我市的特点分批次地对行政执法机关进行整合，梳理有关行政执法与刑事司法衔接的法律法规，这是做好涉嫌犯罪案件移送工作的前提基础。按照行政执法机关的职权范围、行政处罚依据、超越行政处罚涉嫌刑事犯罪案件的处理依据为前提，对于出现行政处罚和刑事犯罪相互竞合或空白的情况，制定行之有效的具体规定，从中整合出一本《案件移送细则》手册。防止有案不处罚、有案不移的现象。

（二）建立定期联系制度和案件通报制度。我市将每一季度召开“两法衔接”联系制度。此项工作的开展将共同研究执法办案中遇到的新情况、新问题，共同协商解决重大疑难问题。建立每半年案件通报制度，通报各行政执法机关案件查处情况，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案情况、逮捕情况、起诉情况和判决结果，确保把每一案件诉讼阶段的工作更加公开透明，维护司法权威和社会稳定。

（三）建立信息网络共享制度。信息网络共享制度是加强行政执法与刑事司法有效衔接的关键环节。我市将启动以检察机关为中心的信息平台，以工商、税务、烟草专卖局、环境保护局、质量监督局为第一批次的行政执法机关共享此信息平台制度。这些行政执法机关将查处的