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行政执法与刑事司法衔接机制研究

作者：天津市红桥区人民检察院课题组 来源：《中国检察官》2013年第06期

2008年中央政法委员会下发了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“建立和完善刑事司法与行政执法之间有效衔接机制”列入司法改革任务。在这样的背景下，如何进一步完善行政执法与刑事司法衔接机制，充分发挥行政执法体系和刑事司法体系的作用，已成为行政执法与刑事司法衔接工作中亟需解决的问题。 一、行政执法与刑事司法衔接机制的内涵及运行模式 （一）行政执法与刑事司法衔接机制的内涵及特征

行政执法与刑事司法相衔接也称为“两法衔接”，是指“在查处涉嫌犯罪的行政违法案件过程中，各有关部门在各司其职、各负其责的前提下，相互配合、相互制约，确保依法追究涉嫌犯罪人员的刑事责任的办案协作制度。”[1]衔接机制具有以下的基本特征：首先，衔接机制是一种办案协作机制，是行政执法机关以及所有行使行政职权的组织、公安机关、检察机关参与在办理违法犯罪案件方面的协调、配合、合作关系的具体载体。其次，衔接机制是以正确区分行政责任和刑事责任的界限为基础，为全面打击在行政执法领域发生的一切涉嫌刑事犯罪的行为而构建的办案协作机制。再次，衔接机制是检察机关发挥法律监督作用的办案协作机制。检察机关作为专门的法律监督机构，其监督对象包含行政执法行为，检察机关应当在其中发挥法律监督作用。

（二）行政执法与刑事司法衔接机制运行模式

1、上海浦东模式。上海浦东新区检察院于2005年开发了全国首个“行政执法与刑事司法信息共享平台”。该“平台”共有14家用户，分为两类：行政执法机关与刑事司法机关。在平台页面上，共有案件移送、案件查询、监督管理、执法动态、预警提示等12个功能模块。2006年至2009年，浦东新区检察院共建议行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索31件90人，纠正以罚代刑案件4件7人。[2]

2、杭州萧山模式。2006年6月，杭州市萧山区检察院联合该区工商、城管、税务、林业等19家行政机关，建立了行政执法与刑事司法信息资料库。[3]通过这一信息共享平台，各单位的行政处罚决定书、涉嫌犯罪案件相关资料和法律法规等相关信息都可以实时查询到，便于信息交流与监督。为保障资料数据的真实准确，萧山市检察院协调各行政执法机关专人负责行政执法信息的录入，并对《行政处罚决定书》、行政执法机关移送公安机关的涉嫌犯罪案件的各类文书上传时间作出明确规定。

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3、北京顺义、昌平模式。顺义、昌平“两法衔接”机制在运行过程中也表现出明显的特点：一是出台“两法衔接”机制规范性指导文件；二是建立完善“两法衔接”联席会议制度、行政执法案件移送抄备制度和案件移送监督机制；三是制定网络平台专职管理员制度规范网络平台管理，并向辖区各成员单位统一配发CA认证数字证书，监管录入信息，实行物理文档与电子文档双轨移送。

二、行政执法与刑事司法衔接机制运行中存在的问题及影响因素分析 （一）存在问题

1、“有案不移，以罚代刑”的问题仍然较为突出。近年来，行政执法机关在查处案件上存在“四多、四少”的现象，即实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多，追究幕后操纵主犯少；移送经济犯罪多，移送职务犯罪的少。最高人民检察院的资料显示，2006-2007年全国行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件仅5229件，且其中有4664件是检察机关建议移送的案件。2009年全国质检系统共查处各类质量违法案件20余万起，移送公安机关处理仅140起。[4]2010年检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3448件，行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的问题依然“久治不愈”。 2、信息共享和联席会议虽建立，但信息交流缺乏机制保障。目前，全国不少地方都建立情况通报制度和执法信息共享平台，但由于法律规定对行政执法机关信息录入没有刚性的要求，信息录入不及时、范围不全面极大限制了信息共享平台的工作效能，导致实践中行政执法机关利用信息共享平台由定期通报的案件情况非常少。联席会议也是各地普遍采用的一种信息交流方法，在实际工作中也存在不少问题：如在召开形式上，缺乏一个固定的会议组织。在时间设置上，较多采用“定期或不定期”等模糊性措词。在内容上往往流于形式，没有实质性内容，一些联席会议的主要内容就是各机关把执法的情况作一简要汇报。这都偏离了联席会议制度设立的本意。

3、案件移送程序方面存在问题。目前法律法规对行政机关案件移送与接收案件的程序不明确，包括关于移送的证据标准问题、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的该承担什么法律责任等问题。与此对应的司法机关对案件的接受程序规定也不明确，例如，检察机关内部应由何部门进行接收、接收的程序、反馈机制以及接收后认为不应当接收等各种情况的该如何处理都没有明确的程序规定，由于没有具体的程序规定，导致案件移送工作缺乏基本保障。

（二）因素分析

1、认识和观念差异，制约了衔接机制的有效运转。首先，一些行政执法机关受多一事不如少一事的思想影响，出于保护部门利益的考虑，对移送涉嫌犯罪案件不主动、不及时配合“以罚代刑”问题不单单是个经济问题，更主要的是一个执法素质和执法观念的问题。另一方面是对法律的理解和掌握不到位。一些行政执法人员对刑事法律甚至是行政法律规范不够熟悉和

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了解，在执法中对案件定罪、定性把握不准，造成处罚失当，影响了对涉嫌犯罪案件的查处。[5]

2、衔接规范的立法位阶低、可操作性不强。目前，行政执法与刑事司法的衔接机制的规范性文件效力位阶不高。虽然确立了衔接机制的基本框架，但是原则性规定多，实务性规定少，可操作性差。

3、检察机关的监督职能未能有效发挥。首先，检察机关的监督行为具有被动性。行政执法机关对发现的可能涉嫌犯罪的行政违法案件行政处罚信息不公开、情况不通报、文书不备案，检察机关对行政执法机关的执法信息不能准确掌握，从而使对行政执法的监督流于形式，难以发挥有效作用。其次，监督手段不力。作为监督机关，检察机关实现追责程序启动权的工具或载体，主要是检察建议，其监督手段比较软弱，缺乏刚性和可执行力。再次，在立案监督的方式和途径上缺乏具体和完善的措施和规范。虽然检察机关有立案监督权，但这种权力的行使却没有调查权和调卷权的保障，侦查监督部门所能看到的材料只能是行政执法机关愿意提供的材料。

三、完善行政执法与刑事司法衔接机制的思考 （一）行政执法与刑事司法衔接机制的立法完善

1、确立刑事先理原则。所谓刑事先理，是指在某一案件既是民事或行政违法案件又可能是刑事案件即责任竞合时，原则上应先由司法机关按刑事诉讼程序解决行为人的刑事责任问题，再由法院进行民事审判或行政机关依行政处罚程序解决行为人的民事或行政处罚责任的问题。我国的刑事先理主要适用于民事审判和刑事审判的程序选择。在刑事诉讼与行政处罚程序关系上，有关法律没有明确确立刑事先理原则。在“两法衔接”机制法律的确立刑事先理原则具体原因如下：（1）价值位阶原则。刑事责任的价值位阶高于民事责任和行政责任。相对于行政违法行为，刑事犯罪行为是对权益侵害更为严重，应优先审查。（2）刑事诉讼的证明标准高及难度大于行政诉讼。司法机关认定的犯罪事实和审查属实的证据对行政机关具有当然的效力。（3）从分权制衡理论分析，立法权、行政权、司法权之间应相互独立、相互制约、相互监督。行政执法部门对于刑事案件无权处理，应移交司法机关按照司法程序处理。

2、制定统一的衔接机制单行法律。建立科学有效的行政执法与刑事司法衔接工作机制，关键在于将其纳入法律体系中去规范和调整，有必要制定一部专门的有关行政执法与刑事司法衔接机制的法律。目前，由于制定一部完整、统一的法律需要比较漫长的过程，就目前情况下，可以对现行的各种规定进行清理、整顿，对法律条文进行重新整合，将移送程序法定化，对于移送的具体条件、移送的期限、受移送的机关、不依法移送或移送的法律责任、都应有可操作性强的明确规定。

（二）行政执法与刑事司法相衔接的程序完善