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自然保护区建设管理中存在的问题及对策
作者：潘足姣 谭建平
来源：《吉林农业·下半月》2014年第07期
摘要：自然保护区建设管理涉及面众多，处理好各种关系，对提升自然保护区管理水平有重要促进作用。本文先介绍自然保护区建设管理中存在的问题，然后就加强自然保护区建设管理措施，从健全法律制度建设、建立新型管理模式、编制保护规划方案、加大资金投入力度、强化管理机构建设等五个方面进行详细分析解读。 关键词：自然保护区；建设管理；问题；对策
中图分类号： S759.9 文献标识码：A 文章编号： 1674-0432（2014）-14-56-2
自然保护区建设管理是关系子孙后代的长远大计，加强自然保护区建设管理，也是时代发展的迫切诉求。由于历史和现实的原因，自然保护区建设管理还存在许多问题，需要通过加大立法管理力度，争取林缘社区群众的支持，建立新型管理模式，才能确保自然保护区建设管理获得预期效果。
1 自然保护区建设管理中存在的问题 1.1 行政立法存在短板
我国涉及自然保护区建设管理的法律众多，有《森林法》、《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等，但在具体执行这些法律条款时却发现，由于自然保护区间的特殊性，这些全国性的自然保护区法律规范并不全部适合每一个自然保护区。而且这些现行立法位阶低、约束力也比较差，随着自然保护区建设管理的快速发展，保护对象和保护内容呈现多样化，不同类型的自然保护区需要不同法规。“一区一法”诉求难以得到满足，很多现实问题得不到法律支撑，这已经成为自然保护区建设管理的桎梏。 1.2 自然保护模式落后
我国现行自然保护区管理模式大多沿袭传统“抢救式”，这种管理模式管理目标很明确，但成本却很高。随着自然保护区管理目标呈现多元化，这种管理模式已经远远不能满足实际需要。由于国家经济能力有限，难以满足抢救式管理模式的正常开展，自然保护区建设管理陷入困境。因为自然保护区建设管理有强制性，这样很容易形成社区群众与保护区对立关系，自然保护区建设自然要面临诸多矛盾的挑战。像先污染后治理，以牺牲环境换取经济效益等做法，都属于自然保护区建设管理模式落后带来的弊病。 1.3 旅游管理形式滞后
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自然保护区旅游资源丰富，大力发展自然保护区旅游事业，这无疑给自然保护区带来发展机遇，也带来严峻挑战。保护和发展之间的矛盾非常尖锐，如果不能做好相关宣传教育工作，势必要造成自然保护的重重压力。一方面要顾及当地经济的发展，另一方面要实现自然保护区的正常建设管理，二者难以兼顾。一些自然保护区相关管理体系尚不完善，导致自然保护区旅游带来诸多负面影响，自然保护被削弱，自然保护区资源被损害。 1.4 管理资金严重紧缺
自然保护区建设管理资金来源比较单一，主要依靠国家和地方政府投资。由于自然保护区大多处于偏远山区，当地经济并不发达，地方政府资金投入存在困难。如果政府不能多渠道筹措管理资金，很多正常管理都难以维持。森林防火、珍稀动物救助、公安装备、科研经费等都需要资金支持。为了自养，自然保护区工作人员不得不开展多种经营，管理和建设自然被忽视，也会影响生物多样性保护工作的正常开展。 1.5 协调职能机构缺乏
自然保护区相关法规制度都是在高度行政指令下建立的，带有普遍性，并没有对具体自然保护区当地经济发展和社区群众需要实现兼顾，这势必要造成自然保护区管理与当地经济建设和社区群众诉求之间的不和谐。如果当地经济受到自然保护区建设管理制约，社区群众生活受到自然保护区建设管理影响，需要有正常渠道反映协调，但目前全国大多自然保护区还不具有这样一个协调机构。保护区、社区、主管部门、当地政府、经营部门等之间很容易出现排斥和冲突，如果不能及时加以协调，势必要给自然保护区建设管理带来严重的影响。 2 加强自然保护区建设管理的对策
自然保护区建设管理存在很多不足和缺陷，为了确保自然保护区建设的可持续发展，要做好立法规范，加强宣传教育，建立新型管理模式，加大投资力度，强化管理机构建设。 2.1 健全法律制度建设，兼顾各方利益
自然保护区建设管理是一项关乎国计民生的生态工程，要实现自然保护区建设管理目标，需要处理好长远利益和眼前利益、国家利益和地方利益、自然保护区利益和社区利益之间的矛盾。我国经济发展正处于经济结构调整期，经济建设与环境保护矛盾还比较尖锐，特别是林权改革还存在一些遗留问题，这势必要对自然保护区建设管理带来诸多困难。现行《自然保护区条例》和《森林法》的一些法律规定，对社区经济发展也形成一定制约。因此，要加大自然保护区相关立法建设力度，完善《森林法》和《自然保护区条例》相关条款，根据自然保护区实际，制定本区域的保护建设管理实施办法，对提高自然保护区建设管理水平都将产生重要促进作用。
2.2 建立新型管理模式，加强宣传教育
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自然保护区建设管理要突出以人为本管理理念，要充分关注林缘社区群众的生存利益，做好相关协调工作，不能因为自然保护而损害社区群众利益，坚决杜绝激化矛盾的做法。要在解决社区群众生计问题的基础之上，唤醒社区群众保护自然的意识，逐步实现自然保护区自然资源社区共管。要采取具体措施，帮助林缘社区群众发展经济，减少因保护自然资源对社区群众的不良影响，促使保护和管理协调发展。 2.3 编制保护规划方案，建立补偿机制
自然保护区建设管理虽然有《森林法》和《自然保护区条例》等法律依据，但这些法律规范条款难以满足不同自然保护区的特定情况，缺少针对性，执行存在先天不足的问题。因此，需要制定自然保护区特别管理制度和方案，提高针对性，才能提升自然保护区建设管理水平。 自然保护区建设管理离不开林缘社区群众的参与和支持，由于大多自然保护区经济欠发达，如果只让林缘社区群众来承担保护的代价，这当然是不公平的。因此，要建立对自然保护区的补偿机制，对因为自然保护区建设管理造成林缘社区群众的损失，要给予适当补偿。这些补偿措施可以是资金，也可以是经营商机，要让林缘社区群众能够积极参与到自然保护区的建设管理之中。
2.4 加大资金投入力度，制定优惠政策
自然保护区建设管理需要大量资金投入，但国家财力有限，地方政府经济状况更不容乐观，单纯依靠国家和地方政府投入是不现实的。必须拓宽资金筹集渠道，通过多种方式引进社会组织、民间团体、环保社团等基金，制定优惠政策，实行开放式管理。特别要拓宽自养补不足之路。积极参与林业、农业、矿业的开发。加强自养管理，最大限度筹集自然保护区建设资金。在自然保护区内设置经营区域，实行特别许可经营制度，让林缘社区群众优先参与进来，不断扩大经营范围，适时调整经营收入分配制度。这样不仅能够让林缘社区群众成为自然保护区日常管理的重要力量，还可以减少社区对保护区资源的破坏。 2.5 强化管理机构建设，做好协调工作
自然保护区建设管理涉及众多部门和人员，地方政府、行政部门和其他利益相关者之间，很容易形成矛盾冲突，建立协调机构也是现实的需要。所以，地方政府应该成为协调机构组成的牵头者。以地方政府为主，负责自然保护区建设管理资金的筹集，安排技术管理人员，积极吸收当地群众参与，适时搭建自然保护区与公众磋商桥梁，建立利益方之间的对话机制。这样才能形成管理合力，更好实现自然保护区建设管理。 3 结语
自然保护区建设管理的重要意义是不言而喻的，明确目前自然保护区建设管理过程中存在的问题，才能制定切实可行的措施和方法。随着社会经济的快速发展，自然保护区建设管理也