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（2）第二阶段：行政原则（1927～1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。（即Owen提到的“最佳工作方式”）

（3）第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。 （4）第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。（公共管理的P途径和B途径也就形成在此阶段） 2、二种不同的公共管理途径

根据管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，公共管理的研究途径大致可分为两种，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（或称“商业途径”）（Business Approach，简称B途径）。 （1）P途径来自公共政策学院，①它强调政治因素在管理中的作用；②重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范研究并关心改善管理绩效；③重视个案研究，主张从实务工作者的经验中学习，重视吸取经验教训并加以传播，④促进政治执行官与资深管理者的对话。

（2）B途径来自商学院，①强调将工具管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门的管理研究中；②注重过程取向；③把焦点集中于职业化的公共管理者而非执政官身上。

（3）两者相同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。

（4）经过20世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的B途径与P途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标记。

三、公共管理学的学科范围

（一）对公共管理学的三种不同理解

1、将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者。

2、把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。

3、将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。

（二）公共管理学的研究对象

公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。 （三）公共管理学的学科特征（公共管理学和公共行政学的区别）

第一，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。

第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点。

第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向。由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结构与绩效的研究，扩大了研究的主题和内容。

第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有设计的其他主题。如公共物品，公共选择等。

第五，公共管理学既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取教训），又是规范的。

第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践（尤其是政府改革的实践）基础上，是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践模式。

四、公共管理学的研究途径和方法

（1）经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径。它采用经济学的理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。

①公共选择理论：将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。

②新制度主义（新制度学派）：强调制度在政治生活中的决定性作用；制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。

③罗森布鲁姆归纳的传统管理途径、新公共管理途径（NPM）、政治途径、法律途径，见P25。

（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。

五、实践中的公共管理

（一）政府管理的起源与演变（公共管理主要是以政府的公共管理活动作为研究对象） 1、起源：

（1）原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。

（2）公共管理的专业化和职业化是近代民族国家的产物。

（3）国家（政府）的公共管理活动的范围、内容和方式是随社会经济的发展而变化的。 2、演变：

19世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权力中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。

行政国家是指在二战后，与垄断进程相一致，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

（二）市场经济国家的政府管理实践

市场经济条件下的政府公共管理具有不同于其他体制条件下政府公共管理的一系列特点。在市场经济发展的不同时期、不同国家（政府）公共管理的范围、内容、力度和方式也不同。

1、在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。 （1）大萧条之前的“自由市场”、“自由均衡”理论和政策。主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家昼少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。 （2）大萧条之后的凯恩斯主义的政府干预政策。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。

（3）70年代后，“滞涨”现象，新自由主义政策开始影响政府公共管理。这一时期，改革围绕三条主线进行：①调整政府与社会、政府与市场的关系，政府管少管好；②利用市场和社会的力量来弥补政府财力和服务能力的不足；③改革政府部门内部的管理体制，提高政府管理的效率和服务质量。这被称为“新公共管理”改革。[3][4]

2、由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。

（1）英美的市场主导模式：自由主义色彩。

（2）欧洲或莱茵模式：混合经济色彩，国家宏观调控。

（3）东亚的政府主导型模式：政府引导市场，政府干预力度更大，官民不分，政企不分。

复习延伸：结合新公共管理的特点和西方公共管理改革的背景和趋势，谈谈它对于中国行政管理体制改革的借鉴意义。

（三）转型期我国公共管理的实践 1、传统的政府管理模式的弊端

（1）政企不分，政资不分。计划经济体制排除市场机制作用，没有竞争和市场主体。

（2）机构臃肿，效率低下。政府部门为主直接微观管理经济和社会，造成部门林立、机构庞大、结构不合理、条块分割、人浮于事、无法达到专业协作并形成统一市场。

（3）权力过于集中。人、财、物、技术、信息分配权力高度集中，挫伤地方积极性。

（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。尤其的公共决策的民主化、科学化程度低。

2、政府公共管理的改革（详见本书P33） （1）苏联和东欧国家采取激进的改革。

（2）我国采取渐进或分阶段的改革。先试点再推广，先微观，再宏观。 3、转型期政府管理面临的挑战

首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的。

其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政政治体制改革，建立与市场体制相适应的新政府管理体制。切实转变政府职能，由微观的直接干预到宏观的间接调控。

最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。 4、入世对我国政府管理提出的挑战和机遇

挑战：（1）一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程。

（2）二是入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。 （3）三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求。

机遇：（1）入世给我国进一步行政体制改革带来了机遇，带来了从全球角度审视我国政府能

力的机会，能够在与世界各国政府的比较中找到自身差距。

（2）入世不仅使人们认识到要改革内部的需求，还要注重从外部构建一

个有效率的市场。 5、转型期我国政府管理创新