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玩忽职守罪疑难问题辨析

摘要

玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守罪的客体是国家机关的正常管理活动。玩忽职守罪的客观方面表现为行为人实施了玩忽职守的行为，并使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。玩忽职守罪的主体为特殊主体，是依法从事公务的人员。 玩忽职守罪的主观方面是过失，包括过于自信的过失与疏忽大意的过失。在司法实践中，要正确把握玩忽职守罪与责任事故类犯罪的界限、玩忽职守罪与徇私类犯罪的界限、玩忽职守罪与其他渎职类犯罪的界限。

关键词：玩忽职守罪； 从事公务； 违反职守； 违章渎职。

引言

玩忽职守罪是司法实践中多发的一种渎职犯罪，它往往会造成大量人员的伤亡、重大的财产损失，同时也会严重损害国家机关的形象与声誉，社会危害性很大，研究玩忽职守罪意义重大。本文结合司法实践，运用本人在中南大学网络教育本科法学专业习得的法学知识，根据刑法学界新近的研究成果，探讨玩忽职守罪几个问题。

一、 玩忽职守罪历史沿革、定义与构成特征分析

玩忽职守罪源于1997年3月14 日第八届全国人民代表大会第五次会议修订并自1997年10月1 日起施行的《中华人民共和国刑法》，即新刑法。新刑法第397条规定:“国家工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，

处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，本法另有规定的，依照规定。”玩忽职守罪是一种常见的多发犯罪，属于我国刑法规定的渎职类犯罪。近年来，玩忽职守案件呈大幅度上升趋势，给国家利益和人民生命财产造成的危害越来越大，特别是发生在银行金融系统和经济流通领域的玩忽职守案件，给国家造成的经济损失动辄几百万、几千万，甚至上亿元。根据我国刑法第三百九十七条规定、第九十三条和《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》 (2002 年 12 月 28 日 )、《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件标准的规定(试行)》(1999年 9月16 日 )与刑法学界新近的研究成果可以把玩忽职守罪的概念界定为：玩忽职守罪，是指国家机关工作人员，或在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员严重不负责，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守罪的构成特征可以概括为以下几个方面：

第一，玩忽职守罪的客体是国家机关的正常管理活动。“国家机关的正常管理活动” 是指国家机关根据宪法和法律，为正确执行国家对内，对外职能所进行的管理国家事务的活动。国家机关担负着管理国家事务，保障社会正常秩序等多方面职能，国家机关工作人员背离职责要求玩忽职守，必然会使国家机关的正常职能遭到破坏，使公共财产，国家和人民利益受到损害。因此，“国家机关的正常管理活动”是玩忽职守罪的侵犯的客体，也是玩忽职守罪的本质特征，是玩忽职守罪与其他犯罪相区别的主要标志。这里要要特别注意，必须准确把握“国家机关”的范围。根据我国法律有关规定，“国家机关”是指从事国家管理和行使国家权利，以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织。包括权力机关，即全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会;行政机关，即国务院及各部委和地方各级人民政府及其所属的各种管理机构;各级司法机关; 军队系统、公安系统、国家安全系统的各级机构。国家机关工作人员的范围不同于国家工作人员，不包括国有公司、企业事业单位或者人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业单位委派到非国有公司、企业事业单位、社会团体从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员。根据我国国情和司法解释，下列机关也应属于“国家机关”：第一，中国共产党的领导机关应属于“国家机关”。中国共产党是执政党，国家机关实际上都是在她的领导之下，在国家的许多重大事务上都是由她的各级组织做出决策和执行。第二，中国人民政治协商会议的各

级机关应属于“国家机关”。中国人民政治协商会议的各级机关是国家参政议政的重要机关，许多政策的制定和执行都有政协的参与，因而，人大和政协的各级机关具有国家机关的性质。第三，按照有关规定和授权行使着一定的政府行政管理职能的企业、事业单位，也应按照国家机关论处。目前我国还有一些直接隶属于国家机关的企业、事业单位，他们除从事一般的生产经营外，按照有关规定和授权行使着一定的政府行政管理职能，如按照国务院有关文件，国家专利局是国务院直属事业单位，同时行使国家专利权行政管理职能，另外，还有烟草专卖局，粮食局，盐业局等单位的工作人员，特别是单位领导具有双重身份，既作为国家机关工作人员从事一定的政府行政管理职能，又作为企业的经营者从事生产经营。这些单位在行使行政管理职能时即具有国家行政的性质，也应按照国家机关论处。

第二，玩忽职守罪的客观方面表现为行为人实施了玩忽职守的行为，并使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。主要包括三个方面：

一是行为人有玩忽职守的行为。玩忽职守，是指严重不负责任，不履行职责或者不认真履行职责的行为。不履行，是指违背职责要求，应当履行而没有履行，通常表现为不作为方式，如擅离工作岗位，放弃履行职责，或者虽在工作岗位上，却拒绝履行职责等;不认真履行，是指违背职责要求，不认真、不严格依照法律规定履行职责，通常表现为作为方式或者不作为方式，如违规操作，工作草率马虎，敷衍搪塞或者主观臆断，盲目蛮干等。例如，行为人已发现隐患或有重大事故预兆，却麻木不仁心存侥幸，不及时采取有效措施；对于有关部门或个人提出的消除不安全因素的合理建议，不予理睬和研究；发现下属工作人员违反规章制度，不制止、不纠正；对于执行法律或规章制度情况，应检查而不检查，放任不管，等等。“不正确履行职责”是指行为人不是完全不履行职责，而是形式上具有履行职责的行动，但却没有完全按职责要求工作，以致造成严重后果。就其没有完全履行职责而言，可以说具有不作为因素，但是，其毕竟与上述不履行职责不同。这就是其实施的积极行为是不完全符合职务要求的行为，而且正是这种积极行为造成了严重后果。从性质上看，“玩忽职守的行为”有两大特征：其一，必须是违反职守的行为。一定的职守,一方面标志着国家机关工作人员享有一定的职权,另一方面也体现出国家机关工作人员有一定的职责和特定的义务。因此违反职守的行为, 既是引起重大危害后果的直接原因,同时也是行为人构成玩忽职守罪并应负刑事责任的前提,没有违反职守的行为或行为没有违反职守, 则不能构成玩忽职守罪。其二，必须是在从事公共事务的管理活动中, 与管理活动本身有关的违反职守的行为。在管理活动中违章渎职是玩忽职守罪的特定的条件限

制,也是其突出特征之一。如果不是在管理中的违章渎职,那么,尽管国家机关工作人员有不履行或不正确履行义务的行为,也不构成玩忽职守罪。

二是行为人玩忽职守的行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。所谓重大损失，根据1999年8月6日最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定( 试行)》，玩忽职守行为具有下列之一的，应认定为给公共财产、国家和人民利益造成重大损失:1）造成死亡1 人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤10人以上的;2）造成直接经济损失 30 万元以上的，或者直接经济损失不满 30 万元，但间接经济损失超过 100 万元的;3）徇私舞弊，造成直接经济损失20万元以上的;4）造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的;5）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的;6）海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成巨额外汇被骗或逃汇的;7）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形 ;8）徇私舞弊，具有上述情形之一的。本罪属于结果犯，行为人虽然实施了玩忽职守行为，但没有造成损失或者损失不大的 .不构成犯罪。

三是行为与结果之间具有刑法上的因果关系。即玩忽职守行为与重大损失的客观危害后果之间存在刑法因果关系。这就是说，只有玩忽职守行为与重大损失的客观危害后果之间存在刑法因果关系才可以据此追究行为人玩忽职守罪的刑事责任;如果玩忽职守行为与重大损失的客观危害结果之间不存在刑法因果关系，那末即使客观上存在国家工作人员玩忽职守行为和重大损失的客观危害后果，也不能就据此追究国家工作人员玩忽职守行为的刑事责任。刑法学界按照危害结果与玩忽职守行为的关系，玩忽职守行为与危害结果的事实上的因果关系可分为单一的因果关系与复合的因果关系。单一因果关系是指危害结果是由一种玩忽职守行为导致的因果关系。复合的因果关系是指玩忽职守罪的危害结果是由多位行为人共同或相继玩忽职守造成。在司法实践中，对玩忽职守行为与重大损失的客观危害后果因果关系的认定要具体问题具体分析。

第三，玩忽职守罪的主体为特殊主体，是依法从事公务的人员 。既包括国家机关工作人员，也包括在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，还包括虽未列入国家机关人员编制但在国家机关从事公务的人员。后两类人员可称为“准国家机关工作人员”。 根据2002年12月28日 《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》，玩忽职守罪的主体大体上可以概括为以下几类：第一类是国家机关工作人员。“国家机关工作人员” , 是在国家机关中从事公务的人员 , 包括在国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关中从事公务的工作人员。所谓的

国家权力机关工作人员,是指行使国家立法权的全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会的工作人员。正在履行职权期间的各级人大代表,在各级人大常设机构中从事公务的人员,在各级人大办事机构中从事公务的人员。所谓的国家行政机关工作人员，是指依照宪法或者政府组织法设置的行使国家行政权的国家行政机关,例如各级人民政府包括其所属的工商、税务、海关、民政等机关中从事公务的人员,即我们所称的国家公务员。所谓的国家司法机关工作人员，是指在行使国家司法权的人民检察院、人民法院中从事公务的工作人员,包括各级人民法院、人民检察院中的法官、检察官以及正在履行职务期间的人民陪审员。所谓的国家军事机关的工作人员，是指在各级军事机关从事公务的人员,包括在各级军事机关中从事公务的人员、军队的各级军官和正在执行公务的士兵。第二类是其他依法从事公务的人员。这里的“其他依法从事公务的人员”，是指虽不具有上述国家机关工作人员身份,但依法履行公务的人员。在目前我国现行情况下,它包括以下几类 : 一是法律、法规授权的组织中的工作人员。主要有以下几种:1）事业单位中的工作人员。2 ）社会团体中的工作人员。3 ）基层群众性自治组织中的工作人员,是指城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会中的工作人员。4）企业组织中的工作人员,即经法律、法规授权具有行政职能的企业中的工作人员。二是依法受委托的组织的工作人员。所谓依法受委托的组织的工作人员,是指受国家机关委托行使一定职权的非国家机关的组织中的工作人员,包括被委托行使治安管理行政职权的治安保卫委员会和治安联防队的人员。三是执政党和参政党组织工作人员。四是人民政协及工、青、妇组织工作人员。

第四，玩忽职守罪的主观方面是过失，包括过于自信的过失与疏忽大意的过失。关于玩忽职守罪的罪过形式，学术界存有争议。一种观点认为，玩忽职守罪只能是过失犯罪，另一种观点认为不排除故意构成玩忽职守罪。我认为，把我国97 刑法中的玩忽职守罪的罪过形式理解为过失是妥当的。认定玩忽职守罪的主观方面为过失，符合立法的本意。玩忽职守罪是一种过失犯罪。这种犯罪在客观上表现为不执行或不正确执行自己的职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。如果没有造成重大损失，那是属于工作上的错误，不应该当作犯罪追究刑事责任。这种犯罪在主观上是出于过失，也就是说，上述重大损失是由于行为人的严重官僚主义或对工作极端不负责任造成的。如果有意造成重大损失，那就不是玩忽职守罪的问题，而是构成其他犯罪了。从司法实践上看，大多数玩忽职守罪的行为人对于其行为所造成的危害社会的结果，即“致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失的”结果，在主观上并不是出于故意而希望、追求或者