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我国地方债风险及防范分析

作者：王怡然

来源：《现代商贸工业》2013年第15期

摘 要：国家打开地方债发行的大门之后，地方债从一定程度上解决了地方政府财政的诸多问题，使地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，地方经济发展的积极性得到了极大的提高，但是在地方债发行及资金使用过程中，也出现了很多问题和隐患，针对这些问题从地方政府偿债能力的保障和激励约束机制方面提出了一些应对措施。 关键词：地方债；现状；风险；防范措施 中图分类号：F83 文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2013）15-0113-01

2013年4月初财政部部长楼继伟提出中国财政部要对地方债务问题做出详细调查研究，接着在2013年4月17日国务院在研究部署下一阶段工作时，提出了下一阶段五大重点经济工作，其中一个重点工作就是“有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险。加强市场监管，提高产品和服务质量”。这些都显示出我国政府对地方债问题的高度重视。 1 我国地方债发展现状

1993年因为对地方政府承付的兑现能力有所怀疑，《中华人民共和国预算法》第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。至此关上了我国地方债发行的大门。到了2008年，国际金融危机波及全球，我国也不能幸免，为了有效对抗金融危机的冲击，2009年国务院决定由财政部代理发行2000亿元地方政府债券，用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，从此地方債多年的禁发行为逐渐得到了解禁。

此后地方债迅猛发展，国家有关统计数据显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。比2008年初增加了近8倍，在这些债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。 但是同时根据国家审计署报告显示，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的分别占2449%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期，另有30.21%的债务余额在2016年以后到期，这意味着现在地方债已经进入了还债时期。 2 我国地方债发展中存在的问题

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2.1 部分地方债的还债保证是否稳定有待确认

对于我国目前的地方债状况来说，似乎还债能力并不是最大的问题，因为近几年我国地方财政总收入平均增速较快，偿债支出的负担可逐渐减低至合适的水平，而且地方国有资产的总价值也远远超过其负债额度，如果到期将这些地方国有资产转让，其收益也足可还债，除此之外，有些地方负债投入的项目也具有巨大的市场价值，其转让资金也可用来偿债，那么地方债还债保证的风险来自于哪里呢？其实我们不难发现，有些地方政府在还债中承诺将其土地出让收入作为偿债来源，而这种担保是具有一定风险的。土地出让受市场行情影响较大，如果市场行情好，这部分还款保证不足为虑，但是现阶段国家对房地产控制严格，在这样的政策背景下，如果房地产市场降温幅度较大，楼市成交低迷，无疑将会影响政府土地出让的数量和收入，同时各项拆迁成本也逐渐增高，这些都加大了此部分还款保证的稳定性。 2.2 外资进入抄底地方债务的现象值得重视

在地方政府转让资产进行债务清偿中，还有一个现象值得注意，就是开始有外资进入抄底地方债务。一些无力偿债的地方政府会采取低价转让有问题的基础设置项目资产来获得偿债资金，一些机构和资本，包括外资开始将目光投入这个领域，以期获得低价买入的高回报。2011年6月，澳大利亚银行麦格理与中国光大控股共同创建了一只规模为7.29亿美元的投资基金——光大麦格理大中华基础设施基金，此基金就是抄底地方债的代表机构和资本之一。如果这些带有一定投机性质的外资逐渐越来越多的进入这些基础设施项目，无疑会对我国的基础设施建设、房地产市场及宏观经济带来严重影响。 2.3 地方政府信用缺失问题依然存在

诚信是一个社会的基本要求，但是现实中部分地方政府信用缺失现象仍然存在。有些政府诚信意识淡薄，急功近利，利用权力搞所谓的“政绩工程”、“面子工程”，劳民伤财，投入和产出不成正比。地方债的偿付中地方政府信用至关重要，因为地方政府可以直接掌握债券发行的权力，如果有些地方官员将募集的资金用于政绩工程、面子工程，不顾长期的经济发展，只是关注短期的政绩和仕途，就有可能引发更多的腐败现象，最终导致地方财政恶化，还债收益无果，造成地方政府形象和经济发展的双重损失，违背国家允许地方债发行的初衷。 2.4 “马太效应”存在隐忧

“马太效应”来自于圣经，是指一种强者愈强、弱者愈弱的“两极分化”现象。在地方债发行中的“马太效应”主要是指地区之间发展不平衡的扩大。因为我国各地区之间经济发达程度和人们金融投资的意识不同，所以各地方政府发行债券时，发行规模、认购数量、社会接受程度会产生巨大差异，结果出现发达地区认购数量多、募集资金丰富，地方建设获得的资金支持多，而欠发达地区则可能因为人们的接受程度低而遇到发行不畅，募集资金少，地方建设获得的资金支持不足，最终出现更为严重的“两极分化”，为国家经济平衡发展埋下隐忧。

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3 我国地方债发展中存在问题的防范措施 3.1 有效控制新增地方债，保障地方政府偿债能力

因为近几年是地方债的偿债高峰期，有些地方政府无力还债，采取了“发新债还旧债”的方式，容易造成还债的恶性循环，因此此时应该有效控制新增地方债，以此来保障地方政府的偿债能力。

（1）严把新增地方债的使用方向。地方政府发行新债时，国家应该对其用途进行规范指导和限制，对于用于“发新债还旧债”的情况进行特别关注，对地方政府未来的还款能力和担保进行严格审查，杜绝出现地方政府应为无力还债而发新债从而陷入恶性循环的现象。 （2）严审地方政府违规担保。地方政府发行新债时，国家相关部门应该对其担保和承诺进行认真核实，避免地方政府的违规担保现象，因为违规担保是未来还债时的一个隐患。容易造成担保失败，丧失还债保障的后果。

（3）健全各项管理制度和法律规范。为保障地方政府的还债能力，国家相关部门应加快有关地方债方面的财政法制、预算管理制度、绩效管理制度、债务管理制度及监督制度的建设，并逐步根据实际情况进行修订和完善，从制度上减低地方债的还债风险。 3.2 完善对地方政府负债的激励约束机制

（1）约束机制方面：继续严格地方政府债券信用评级制度，可以像美国等西方国家一样建立专门的信用评级机构，對地方政府债券进行公开透明的定性评价，以供投资者进行投资参考；建立和完善对地方债资金使用情况的信息披露机制，使投资者能对地方债募集资金的使用方向、进程、盈亏状况及还款风险程度等有一定的了解，避免市场对资金使用不明而产生担忧，进而影响投资者投资的积极性；建立对地方政府大量举债行为的限制和规范机制，避免地方政府的举债冲动，防止债务负担过重，导致资不抵债，陷入地方债务危机；合理确定债务负担评价指标，可以考虑根据各地经济发展情况和地方财政实力确定合理的债务风险警戒线，将地方政府的债务率限制在可控范围之内。

（2）激励机制方面：将地方政府官员的工作考评和地方债风险防范及使用情况挂钩，在现行的考核指标体系中，添加地方债的相关业绩考评，同时采取措施尽量使民众参与此项考评过程，对于地方债风险控制效果优、民众评价高的地方政府官员给予表彰及晋升机会，激励官员更好的开展地方债工作，减少“政绩工程”；进一步完善中央和地方的财政分权改革，减少中央政府的过度干预，增加地方权利，发挥地方政府的积极性；给予民间资本一些投资优惠和机会，只要民间资本愿意并且能够承担偿债义务，就将部分具有盈利能力的地方项目部分或者全部转让给民间投资，增加民间资本参与地方建设的积极性，减少地方政府的债务压力。 参考文献