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地方财政支出绩效评价存在的问题及建议

作者：崔风梅

来源：《金融经济·学术版》2010年第03期

财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法,按照政府行为的效益、效率和效果原则,以政府行为的成本效益分析为核心的综合指标体系与标准行为作为评价依据,对财政支出的成本和产生的效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。财政支出绩效评价的根本目的在于对政府配置财政资源的合理性和资源使用的“所得”与“所耗”进行考核评价。

一、地方财政支出绩效评价制度存在的问题

我国地方财政支出绩效评价工作起步较晚,基本处于绩效评价试点和推广初期阶段,虽然取得了一定成效,但是在绩效评价法制建设、评价指标和标准设计、评价结果应用等方面还存在缺陷。主要有:

(一)绩效评价法制建设不完善。虽然我国财政法制化建设进程逐步加快,但迄今还没有出台全国性的规范财政支出绩效评价的法律法规。财政部虽然制定了一些具体财政支出领域的绩效评价办法,但在法律约束力等方面还存在很大差距,而且各个绩效评价办法的要求不尽相同,造成了一些地方财政部门开展绩效评价工作中无法可依,工作开展不普遍、不规范。目前,我国开展绩效评价工作,主要依靠的是各级财政部门制定的各类具体财政资金的绩效评价办法。但是这些办法和方案对绩效评价的内容、指标和标准设计、绩效评价的操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细,还存在很大差距,需要进一步完善。

(二)指标和标准设计不规范、评价方法单一。地方财政部门在开展财政支出绩效评价中采用的评价指标,一部分来源于中央、省财政部门制定的绩效评价办法,另一方面是从财政支出绩效评价的理论书籍中研究制定的。由于财政支出的类别多,使用绩效的表现形式多样,现有的绩效评价指标不能有效地评价财政支出的使用绩效。此外,由于我国还没有建立绩效评价数据库,积累的每类财政资金使用绩效数据不丰富,造成设计的绩效评价标准对实践的指导性不足,需要经过绩效评价实践进行完善。地方政府部门在开展财政支出绩效评价中,采用的绩效评价方法主要是从现有年度财政支出报表中提取需要的数据,运用设计好的指标和公式,计算出绩效评价的结果。当然,这是财政支出绩效评价的方法之一,但还有一些好的方法如:专家评议法、调查问卷法和因素分析法等,没有被充分运用。

(三)评价层次不全,评价机构不规范。财政支出绩效评价包括政府、部门、单位和项目四个层次。但是我国一些地方在开展财政支出绩效评价的实践中,多数只是开展其中某一个或两个层次的绩效评价。而且,在财政支出绩效评价的实施主体上还不规范。财政部门对政府财政支

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出综合绩效进行评价,造成了财政部门自己监督自己的逻辑错误。而本应由部门自己开展的部门、单位和项目的财政支出绩效评价,却由财政部门实施,存在“越位”之嫌。在政府机构改革中,多数财政部门撤消了统计评价专职机构,造成了财政部门内部各业务主管机构分头负责绩效评价的局面,缺乏统一的管理。

(四)评价结果的应用不到位。一些地方财政部门和预算部门对财政支出绩效评价结果的运用做得不够,往往是绩效评价工作完成后束之高阁,或者即使交给被评价对象,部门和单位对绩效评价结果不重视,主要原因在于绩效评价结果的约束力不强,责任追究机制不到位。财政部门在分配财政资金中很少参考绩效评价结果调整各部门的预算,绩效高与低的政府部门或单位在获得财政资源配置上没有大的差别,使用绩效低的单位与责任人很少为此承担责任。

二、加强地方财政支出绩效评价制度的思路和建议

通过分析当前开展财政支出绩效评价中存在的问题及原因,在充分借鉴西方发达国家开展财政支出绩效评价成功经验和做法的基础上,提出如下有针对性的完善思路和建议。

(一)建立健全中央及地方财政支出绩效评价制度的法律、法规体系。从国外财政支出绩效评价实践情况看,多数西方国家在开展财政支出绩效评价中都制定了比较完善的法律制度体系,保障了绩效评价工作的制度化、规范化。加拿大有较为完善的法律法规体系,1977年《绩效评价政策》、1981年《绩效评价指南》、1989年《联邦政府和部门绩效评价的工作标准》、1994年《绩效检查条例》、2000年《对绩效评价的研究》、2001年《加拿大政府绩效评价政策和标准》、《部门战备规划与预期结果》。

在完善我国财政支出绩效评价法制建设上,首先中央政府应该积极加快立法进程,尽快出台一部全国性的财政支出绩效评价法律法规。如果出台专门的法律存在一定困难,可以在完善和制定相关财政法规中,对财政支出绩效评价进行规范。省、市等地方政府要在地方性财政支出绩效评价法制建设上,要尽快实现“零的突破”。

同时,还要制定地方性财政支出绩效评价规章办法,推进绩效评价工作规范化、制度化建设。目前,财政部和一些地方财政部门已经制定了一些财政支出绩效评价的具体办法。如财政部先后制定了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》、《广东省财政支出绩效评价试行方案》、《北京市财政专项资金绩效评价管理办法》和《浙江省财政支出绩效评价实施意见》等,但这些办法主要是针对一些具体支出领域和某个区域性的,这些地方性绩效评价办法内容不统一,不具有广泛适用性。因此要抓紧制定全国性的财政支出绩效评价办法,对绩效评价的范围、操作程序、实施主体、指标设置、评价结果应用等做出具体规定,再制定一些具体财政支出领域的绩效评价办法予以细化,规范财政支出绩效评价工作。

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(二)健全绩效评价实施机构。财政支出绩效评价的层次分为:财政部门、预算部门、单位、支出项目,每个层次的绩效评价实施机构又不尽相同。西方四国在开展财政支出绩效评价的层次和绩效评价的实施机构方面做得比较规范,美国评价实施机构由国会领导,国会会计总署直接进行考评,总统预算与管理办公室协助,各部门也设立专门评价办公室,要求联邦各部门必须制定长期战备规划、年度工作计划和收支计划,由国会会计总署或由其委托中介机构对各政府部门进行绩效评价,向国会提交评价报告。在加拿大由财政与管理部负责组织领导,各部门分别实施评价,各政府部门的部长每年都向财政与管理部上报《部长预算陈述》,简述部门目标与预计完成情况;财政年度结束后,要提交部门《年度绩效报告》,进行绩效的评价。

财政支出总体绩效评价,主要是对政府财政部门配置财政资源绩效情况进行总体评价,反映的是财政支出整体使用绩效情况。因此,实施财政支出总体绩效评价的主体应该是各级人大、政府审计部门、财政政策研究部门,而不应该是财政部门自身,否则就形成了财政部门身兼“裁判员”和“运动员”两种身份。从国外看,财政支出绩效评价主要由国会审计署或内阁财政委员会秘书处领导进行,这相当人大财经委员会和审计部门。作为过渡性措施,当前财政总体支出绩效评价可以由财政部门实施,但评价结果要向人大等监督部门反馈。

从西方四国开展财政支出绩效评价情况看,对预算部门、单位和项目的财政支出绩效评价,主要由各部门负责履行。部门的具体职责是提交年度绩效计划和年度绩效报告;收集、整理绩效评价的信息,制定或修改政策或提出政策建议;受国会审计署的委托,评价本部门的计划项目。财政部门主要负责财政支出绩效评价的指导工作,选择一些典型财政支出项目进行绩效评价。因此,我国在开展部门、单位和财政支出项目的绩效评价上,应形成以部门和单位自身为主的评价模式,由各部门和单位每年向人大和政府提交财政支出绩效评价报告。财政部门主要对各单位开展绩效评价情况进行监督和指导,督促各部门和单位按时、保质保量地进行绩效评价,并对各部门提交的绩效评价结果进行审查,根据绩效评价结果对下一财政年度的部门预算进行调整,促进财政资源向使用绩效高的行业和部门倾斜。预算部门和财政部门在开展绩效评价工作中,可以根据需要聘请社会中介机构参与绩效评价。

(三)逐步建立财政支出绩效评价指标体系和评价方法。西方国家设计财政支出绩效指标的情况主要是:美国主要包括过程评价指标(即立项决算评价)、经济效益评价指标、综合影响评价指标、持续性和长期评价指标;英国主要包括立项决策的效果评价指标、技术方案效果评价指标、经济性和有效性评价指标、社会影响评价指标;加拿大主要包括重要性和相关性评价指标、效果性评价指标、成本效益评价指标、管理有效性评价指标等。

因此,在设计财政支出绩效评价指标体系上,要围绕财政支出活动的经济性、效率性和有效性进行设计,评价指标分为两个层次,一是复合性评价指标,包括经济性、效率性、有效性指标;二是单一性指标,包括投入类、过程类、产出类和成果类指标。从四项单一性评价指标上不能直接判断一项财政支出活动的绩效高低,但是这些单一性指标是复合性指标产生的基础,通过单一性指标评价的结果可以计算出复合性指标,才能对财政支出的绩效进行评价。