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最高人民法院关于如何认定质量监督检验检疫部 门在产品流通领域中行政管理职权问题的答复

（2003年12月1日 [2003]行他字第15号） 湖北省高级人民法院：

你院《关于如何认定质量技术监督部门在产品流通领域中行政管理职权问题的请示》收悉，经研究认为：国办发[2001]56号文和57号文根据《中华人民共和国产品质量法》第七十条的授权明确规定，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理；国家工商行政管理总局负责流通领域产品质量监督管理。有关部门在行使行政管理职权时，应当以此为依据。此复.

2005年6月29日，南通市崇川区法院公开审理了一起行政诉讼案。南通市质量技术监督局因为“打假”而被南通市东海粮油有限公司告上法庭。在案件审理过程中，南通质监局是否越俎代庖行使了本属于工商部门的处罚权成为争议焦点。

据了解，自从国务院2001年对质监和工商两大系统对产品质量行政处罚职权范围作出明确划分以来，关于质监部门越权执法的争议屡有发生，解决此一问题仍需各方进一步努力。

质监局“打假”问题油

引发这场行政诉讼的“打假”事件发生于2004年8月11日。

据悉，2004年8月11日，南通市质量技术监督局的三位执法人员来到南通市东海粮油公司（下称“东海粮油”），指明要对菜子油进行取样抽检。

南通市质监局在法庭答辩意见中称，东海粮油涉嫌掺杂掺假问题，被群众多次举报，所以决定对其进行检查。

据东海粮油的工人曹宏贵和秦新泉的证词，当天质监局的执法人员来到东海粮油，即要求抽样检测，并由公司工人曹宏贵用油枪打了两公斤油，分装到两个玻璃瓶中，由质监局人员带走。

8月20日，南通市质监局工作人员再次来到该公司，向公司总经理赵明明送达检验结果告知书，告知书中称东海粮油销售的二级菜油经检验“被认定为掺伪产品”。同时送达的扣押决定书则决定对东海粮油剩余的20吨菜油进行扣押。在赵明明的努力下，质监局最终同意就地封存“问题油”。

2004年9月21日，南通市质监局向该市东海粮油公司发出《行政处罚决定书》，决定书称，东海粮油销售的二级菜籽油掺有25％的棕榈油，属掺杂掺假，违法货值金额19万多元，质监局依法给予没收库存掺杂掺假油、处以违法货值金额2倍罚款39万多元以及没收违法所得3300多元等处罚。

8月21日晚和9月22日晚，南通当地电视台对东海粮油“掺杂掺假”的行为两次进行曝光。

“东海”质疑取样程序

南通市东海粮油公司始终对南通市质监局的处罚表示不满。

东海粮油总经理赵明明曾是南通市粮食局下属粮油贸易公司的职工，1993年，因为公司调整经营结构，赵明明提前内退，自谋出路，开始做粮油生意。2002年9月，东海粮油获得亚洲最大的东海粮油工业（张家港）有限公司授权，成为南通地区散装色拉油（福临门）

销售代理公司。赵明明认为，自己之所以有这样的成就，很大程度上是得益于诚信经营。1993年以来，公司的粮油产品历经了有关部门的多次检测，从未有过质量不合格的记录，更不用说在粮油中掺假掺伪等事。

对这次的菜子油取样抽检的结果，赵在震惊之余也感到十分困惑。据她介绍，该公司销售的食用油主要有色拉油、菜油、棕榈油三个品种，色拉油每吨价格为6650元，菜油为每吨5900元，棕榈油为每吨5800元，主打品种色拉油年销售为4500吨左右，菜油为300吨，棕榈油200吨。色拉油与棕榈油颜色十分相近，两者相掺，一般人很难分辨，而菜油色黑，一旦掺入棕榈油，颜色就会变淡，很容易被发觉。自己即使要掺假也会掺到色拉油中，因为两者价格相差大，同时不易被发觉，菜油和棕榈油价格每吨仅相差100元，赵明明说，自己怎么会为如此小利冒这么大的风险呢？

赵明明怀疑质监局取样程序存在问题，“取样行为是见不得阳光的”。根据取样时在场的东海粮油职工的书证，质监局将样品装瓶后，拿了封条让其签字，字签好以后，质监局人员就带上封条走了。

为了证明自己的清白，9月3日，赵明明来到南通市质监局，要求对封存的油按国家规定的取样标准重新取样检验。9月8日，质监局书面答复说：“按照规定，要求重新检验，只能将原取证时的另一份封存样品进行复检，不可以重新取证后再检验。” 质监局“越权”之争

2004年10月22日，东海粮油公司向南通质监局提起行政复议。在复议申请书中，东海粮油除了质疑质监局取样程序不合法之外，开始对质监局的执法资格提出质疑。 东海粮油公司认为，国务院办公厅2001年发布的国办发〖2001〗56号文件中明确规定，将原国家质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入国家工商行政管理总局。随后，江苏省人民政府办公厅颁发的苏政办发〖2002〗56号文件，也将原由省质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理职能划归省工商行政管理局，职能调整后，省工商行政管理局和质量技术监督管理局在质量监督方面的职能分工为：省工商行政管理局负责流通领域的商品质量监督管理，省质量技术监督局负责生产领域的产品质量监督管理。根据上述规定，质监部门无权对经营粮油销售的东海粮油进行检查和处罚。

南通市质监局在2004年11月10日作出答复认为，该执法过程中，“执法主体正确，所作处罚符合法定程序。”

质监局针对“越权”的质疑表示，实施生产许可证的产品无论是在生产领域还是在流通领域，按照国务院的分工，质监部门都应有管理监督权限。食用油是实施生产许可证的产品，因此质监局有权进行监督、管理和查处。

另外，质监局认为，质监部门还承担着打假办的职能，负责打击生产销售假冒伪劣商品专项行动。食品专项打假属于承办国务院交办的其它事项。

记者曾就质监局是否越权问题采访南通市质监局法规处，一位姓周的工作人员解释说：“即使不在职权范围内，我们也会查，没有必要通知工商部门。”

2004年11月3日，东海粮油向南通市人民政府申请行政复议，南通市政府先后以“情况复杂”、“案情特别重大、复杂”的理由作出“延长审查期限”和“中止行政复议”的决定。2005年2月3日，市政府作出行政复议决定书，认定南通市质监局有权对辖区内出现的产品质量问题进行查处，其行政处罚符合国务院及省政府文件划分职能的初衷，并且其处罚决定程序合法、量罚适当。

2005年2月5日，东海粮油公司向南通市崇川区法院提起行政诉讼。6月29日，崇川

区法院公开审理了此案。东海粮油的代理人认为，质监局打击假冒伪劣应在国务院职能划分的前提下进行，也就是说只能打击生产领域的假冒伪劣。另外，质监局援引的《工业产品生产许可证管理办法》作为一个部门规章，当与法律和国务院文件抵触时，应以后者为准。因此质监局的行为超越了权限。 职能划分仍有待澄清

质监部门和工商部门的职权划分问题由来已久。国务院办公厅2001年发布国办发〖2001〗56号文件之后，尽管明确划分质监管生产、工商管流通的原则，但是各地在具体执法行动中，仍然出现大量的交叉和“越界”行为，并导致争议不断。

2004年1月7日，江苏省法制办曾专门召开了关于质量技术监督部门对加油站销售劣质成品油有无行政处罚权问题的座谈会，解决海门市质监局查处海门心齐加油站过程中引起的争议。江苏省人大法工委副主任刘克西、省高院行政庭副庭长李玉柱、省公安厅法制处副处长张兰青等参加了会议。

据会后转发给全省直属工商局法制处的会议纪要，与会各方达成以下共识：质监部门和工商部门在监管产品质量方面职责的划分，以生产领域和流通领域为标准，这一分工是明确的，具体进行个案审查时，应根据行为性质认定违法行为发生在哪个领域，确定行使处罚权的管理部门。

会议纪要明确认为，对质监部门参与加油站专项整治工作的方式和领域，国家和省的规定并未赋予其在流通领域的行政处罚权，查处加油站经销劣质油品等质量违法行为，应是工商部门的职责。

会议纪要还指出，质监部门和工商部门开展打假工作，已有明确分工，国办发〖2001〗56号文件规定，国家质监总局根据国务院授权，组织协调全国有关专项打假活动，组织本系统开展从源头打击假冒伪劣产品违法活动。因此，在打假工作中，质监部门负有组织协调职责，同时负责在源头即在生产环节上打假，而工商部门负责流通领域的打假。

会议纪要进一步指出，海门的加油站查处争议涉及到工商、质监两个部门的职权划分，在全省具有一定的代表性和普遍性，如不及时予以明确，将造成重复执法、多头执法，对建设“法治江苏”、创造良好的经济发展环境将有负面影响。

东海粮油公司的代理律师认为，该座谈会纪要已明确说明，类似东海粮油公司的此案应由工商部门进行查处。

关于两部门职能划分的争议在全国各地时有发生。2003年12月1日最高人民法院曾公布给湖北省高级法院的《关于如何认定质量监督检验检疫部门在产品流通领域中行政管理职权问题的答复》，答复认为，流通领域产品质量监督管理职权不属质监部门，但质监部门所申请执行的案件事实清楚、证据确凿、程序合法，而且属于生产环节引起的产品质量问题，可以裁定执行。

可以，要充分厘清两部门的职权界限，还需要各方以更加积极的姿态来进一步统一思想。