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关于大部制改革的思考

作者：杨 平 张 芳

来源：《消费导刊·理论版》2008年第09期

[摘 要]改革开放以来，我国已经经历了5次行政机构改革，大部门制的改革正在进行中，这次改革在新世纪有着重要的意义，本文在梳理大部制基本内容的基础上，对大部门改革作一定前瞻性的研究。 [关键词]大部制 前瞻

一、大部门制

所谓大部门制，即在政府机构设置上，在横向整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门，组建一个大的部门统一行使相关管辖权的管理体制。与传统的专业性部门相比，大部门管辖范围较宽，侧重于宏观管理，侧重于制定战略和大的政策。[1]

根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

（一）合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。（二）加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。（三）组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。（四）组建交通运输部。（五）组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。 （六）组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。（七）组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。（八）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。[2]

二、大部门制改革前瞻

任何改革都会有阻力，有困难，改革不可能是一帆风顺的过程，因此，对今年刚刚提出的大部门制改革作些前瞻的思考，有利于深化对改革的思考，从而推动改革的进程。

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（一）改革是一个渐进的过程

应当指出的是，任何改革都需要一过程，政治改革更要谨慎，对于大部制，我们应以一个更为平和的心态去看待之。不要急于批评或赞扬。 （二）改革的核心是转变政府职能

以往的改革之所以陷入精简到膨胀再精简再膨胀的怪圈，根本原因是计划经济思维在作怪，政府职能没有转到为市场经济服务上来。大部制的核心就是转变政府职能，避免管得过细过死，将政府职能定位在提供公共物品、社会管理和公共服务上来。 （三）着力强化部门首长的协调与控制能力

推行大部制容易导致一些新的困难，如部门内外协调的困难、技术官僚的主导和政治力量的博弈，等等。“大部门”实际上是对一些职能相近的部门的整合，这必然带来部门内部协调的困难，行使亚职能的各个内部机构之间势必形成某种程度的紧张关系，容易发生争夺部门资源和权威的行为。同时，由于各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性。政务官员的频繁流转和行政事务的日益复杂，容易使政务官员丧失对大部的控制，从而使得对部门情况更为熟悉和具有一定掌控能力的技术官僚常任文官利用信息不对称等优势控制政府部门，妨碍政治家所出台政策的有效实施。政治力量之间的博弈，也会选择利用大部来影响政府的政策实施。因此，一定要注意加强大部之间的协调和对大部的政治控制，防止某些大部阻碍政府政策实施的整体性和造成行政资源的内耗。[3]

（四）推进与大部制相适应的综合配套改革

政府调整职能是为了适应新的社会形势，政府调整组织结构是为了提高职能行使效率。我国政府需要在进一步转变职能的基础上，通过优化组合行政职能与部门结构，有效履行变化了的职能，更好地回应社会需要。成功地推进政府机构改革，需要在系统的和发展的视角下综合考虑各种方案的成本与收益。大部门政府体制最明显的优点是可以减少部门数量，提高政府行使同类职能的效率，有效避免部门间的推诿与职能交叉行使带来的行政资源内耗。建立在市场经济、社会自治基础上的西方发达国家的政府组成部门数量普遍少于中国。但是，大部门政府体制最明显的缺点是对各部门内部的协调要求比较高，需要强化部门首长的协调作用，围绕部门的亚职能开展部门内部领导的分工与协作。我国下一步的政府机构改革，可以借鉴英法两国推行大部门政府体制的经验，同时也必须注意行政改革的完整性、系统性和全面性，注意培育社会自治、地方自治，为大部制改革的成功奠定坚实的基础。[4]

行政改革是一个系统工程，大部制的改革需要与政治体制改革、经济体制改革相配套。只有这样，改革才能真正走向深入。 （五）加强对大部制改革的理论研究

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我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。[5]要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。[6] （六）大部制改革的法律保障问题

大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法制化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。[6]

改革的权威需要得到保证，改革取得的成果也需要得到巩固，因此，改革相应的立法工作应加速进行。 参考文献

[1]陈天祥，大部门制，政府机构改革的新思路[J]，学术研究，2008，(2) [2]http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116574/6981557.html

[3][4]倪星，英法大部门政府体制的实践与启示[J]，中国行政管理，2008，(2)

[5]陈振明、薛澜，中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J]，中国社会科学，2007，(3) [6]石亚军、施正，探索推行大部制改革的几点思考[J]，中国行政管理，2008，(2)