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对中国农村土地制度的研究
作者：叶晖
来源：《法制与社会》2013年第21期
摘 要 当前我国农业发展处于薄弱状态，农民也一直属于弱势群体，“三农问题”让人担心，以往的农村土地结构已经不能跟上时代的发展脚步。但是想要解决这个问题，需要一个漫长的过程。农村经济改革是最根本的体制变革，土地产权制度必须适应时代的需要。 关键词 土地制度 变迁 产权
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-209-02
土地是人类社会生存和发展的自然物质基础。农业的基本特征，从根本上决定了它具有很强的对土地资源的依赖。土地占有形式和操作系统很大程度上决定了农业发展水平和趋势的主导因素。农业土地制度的问题，是一个根本的问题，也是一个重要的农业经济理论内容。1979年开始在中国农村联产承包责任制为主要内容的经济改革，其实质就是农村土地制度的变化。 一、中国农村土地制度的变迁
作为土地制度的核心，土地产权，就像生产关系的性质是生产资料的产权，社会土地制度的基本性质就是土地的产权问题。土地利用与土地制度的各种制约因素往往表现为土地产权的限制。
土地产权主要是土地完全权利。它包括土地产权，使用，租赁，抵押，继承权，地役权及许多其他权利。土地产权与其他财产权利也是一样的，只有根据法律授权。建立稳定，清晰和安全的土地使用权，地权是土地产权要解决的核心问题。
制度变迁相当于制度系统进行重排，其对于社会经济增长和促进有巨大力量，历史已经证明了这些。那么，它作为目标的运动，在某些领域和其他生产要素的方面，特别是在实现经济增长是否会有一些相似之处？诺斯认为，体制的变化和技术变化也有类似的，即推动制度变革和技术进步的演员正在寻求最大的回报。 二、中国农村土地制度的现状
自2000年以来，中国的土地制度改革推沿着两条主线，一个是法律规范土地承包制度的主要形式，和其他农村土地征用制度和建设用地制度改革的一条主线。在此基础上，国家也开始对土地出让制度创新探索。 （一）土地承包制度的立法规范
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土地承包制的立法主要来自以下几个方面：（1）稳定的合同关系。中央政府在2001年发出《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，通知要求将保持不变，土地合同延长3年农民和落实具体地块，业主和承包商必须签订合同，并支付承包经营权证书。在合同期内，村集体组织有权单方面终止合同，或迫使农民放弃，变更合同。2004年，中国颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》第一次被确认为农民土地承包经营权，旨在加强土地承包经营规范化管理的法律凭证。2010年中央一号文件提出，农村集体土地产权和集体建设用地，宅基地，耕地，林地使用权和经营权确权颁证工作到未来三年的工作，直到2012年年底农村土地确权全覆盖。要确认集体土地产权的具体集体经济组织，包括集体土地集体所有的建设用地，农用地和未利用地。（2）确保妇女的土地权利。《农村土地承包法》建立性别平等的一般原则，农村土地承包经营权。它还提供了对农村妇女的土地承包和分配土地补偿费和其他国家享有同男子平等的权利。明确禁止恢复原来的村结婚或离婚的妇女的土地，除非她收到一个新的住所在新的土地份额。原村是否放弃土地或是否购买新的土地，由村妇女选择。此外，《承包法》还规定，一些妇女的权利受到损害的补救措施。（3）规范的农村土地，包括各方的转让，转让方式，合同和流程管理。需要转让土地必须在合同期内，流通主体主要是农民，和是否在土地转让和什么样的传输形式都建在农民自愿的基础上，用人单位的土地出让的审批权力是只有有限的土地承包经营权。
（二）农村土地征用和建设用地制度改革
2004年，中央一号文件要求各级政府落实耕地保护制度和集体建设用地，运用各种方法和手段，积极开拓市场。同年，全国人民代表大会第二次修订的《土地管理法》。《土地管理法》第四条强调，国有土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，并明确规定了农用地，建设用地和未利用地。同时，在强调“公共利益需要，国家可以依法征用集体所有的土地”之外，第63条也规定，农村集体土地不能被分配，转让或出租用于非农业建设等，除非是企业因破产，兼并和其他形式的土地使用权转让发生。但是有一个前提条件，由该公司所占用的土地，符合土地利用总体规划，并合法取得。所以，即使新的法律，使得政府土地出让的垄断，成为唯一的办法，因为国家征用农用地转为非农业用地，集体土地产权不能转移。赔偿的范围和标准，《土地管理法》第47条规定，补偿包括土地补偿费，安置补偿费和地上附着物及青苗补偿费。补偿费，为该耕地前三年症状年均产值的6-10倍，征用土地的前4-6倍，年均产值计算的农业人口的安置补偿费年。同年，教育部下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，指定三个征地程序，首先，建议土地用途，位置，补偿和安置途径以书面形式向其他农村集体经济组织和农民，其次调查结果确认土地，包括土地的产权和附件，类型，数量等；再次补偿和安置的途径和其他组织农村集体经济组织和农民参加听证会的人。还提出征地补偿和移民安置，应采用多种方法并存，（1）必须为农民提供耕地，农业生产安置。（2）为农民提供免费的劳动技能培训，重新择业安置。（3）股优先股股利安置建设用地使用权的价格。（4）由政府统一组织实施的地方安置。
2008年中央出台严格管理农村集体建设用地，禁止通过“以租代征”和其他方式提供建设用地，禁止城镇居民购买农村宅基地或“小产权房”，在2010年4月国务院颁布《关于严格规范
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城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，实行城镇建设用地和农村建设用地增减挂钩的建设用地和耕地之间的冲突来缓解刚性需求的刚性约束。
2010年，国土部门下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知》的通知，该通知是《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》后，有关土地管理，最全面的文档。与以前的文件相比，主要有以下几个突出特点：（1）根据当地经济发展水平和人均收入的增加，每两到三年的要求，补偿标准；（2）加入新农保的农民由用地单位承担起自己的社会保障，要求赔偿直接分配给农民个人。
三、现有土地制度存在的主要问题
虽然这个实行两权分离的统分结合，双层经营系统给中国的农业带来了辉煌的成就，但也有很多问题。因此，在现有的土地制度的变化的讨论和实践，一直是世界关注。在现有的土地制度问题，主要表现为以下几点：
首先，土地产权模糊，缺乏稳定的财产权利的制度安排，因为一些不规范的制度安排，必然导致相互侵权，从而影响经济主体的经营和投资热情。土地产权被定义为一种物质的土地资产，产权，使用，收益权，处置权的产权主体之间的分布和定位。农村土地产权界定还比较模糊，首先表现为农村土地属于国家，属于集体产权界定不清。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律那些拥有由国家，集体所有的除外。宅基地和自留地，自留山，也属于集体。”也就是说，中国的农村土地，除国家之外是集体的，但什么是国家的，社么是集体的，没有任何法律规定。其次，在集体土地产权的代表是不清楚。
第二，在现行的土地均分，土地零散，支离破碎的制度安排，不能满足农业的进一步发展，需要适度规模经营，超小规模的土地平均提高土地管理和社会，经济矛盾的需求。无论他们平均分散养殖操作，而且还影响水利设施和农业机械化的合理利用，使科学和技术推广是有限的，固定的资产利用率，经济效益下降，提高土地利用效率的要求越来越远。
第三，现有的土地制度，增加城乡居民之间的贫富差距。据国土资源部提供的数据，仅在2007年，全国累计收到土地出让金13，000亿元左右，土地出让收入占财政收入的35%-60%，而收入分配土地，农民只收到不到10%。从1987年到2009年，全国非农业用途的农田3，900万亩，70%的地方政府通过行政手段征用，每亩12万元的价格最终使用，而我们的农民失去了在过去十年3.5万亿从土地增值税。虽然中央政府已开始严格控制农村土地征用，但在巨大的利润驱动，地方政府仍然能够利用的制度缺陷，通过土地，拓展城市空间。仅2010年，全国土地出让金高达2.9亿元，与2009年相比增加了6.2个百分点，超过全国财政收入的三分之一。2011年，尽管中央政府实施有史以来最为严格的楼市调控，土地出让合同的价格涨幅也有所减少，但总还是有一定程度的增长。
由此可以推断土地制度的变化方向：产权清晰和稳定的预期，适度集中土地，以满足农业的进一步发展，需要适当的规模。