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关于完善我国行政问责制的思考

作者：王俊华

来源：《行政与法》2012年第07期

摘 要：全面推进行政问责制是我国政治体制改革的一项重要内容。本文分析了在推进行政问责制的进程中所面临的权责不清、行政监督虚置、问责文化滞后等主要问题，并针对这些问题提出了相应的对策。

关 键 词：行政问责；行政监督；行政问责文化

中图分类号：Ｄ９２２．１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０７－００１７－０３

收稿日期：２０１２－０３－０５

作者简介：王俊华（１９７３—），女，江苏扬州人，中共扬州市委党校副教授，硕士，研究方向为行政法学。

行政问责制已成为世界通行的政府管理体制， 其本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究， 最终目的是保证政府系统的正常运行、 遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。［１］改革开放以来，随着我国民主政治的发展和法制建设的进步，特别是２００３年“非典”危机引发“问责风暴”启动以来，我国已初步形成了多层次、全方位的行政责任制度。但是，由于历史和现实的原因，我国各级政府中权力滥用、权力腐败和不作为现象仍然存在，因而行政问责制亟待完善。 一、完善行政问责制的障碍分析 （一）权责不清

问责标准不明确，干部责任难于界定，是当前行政问责制实施过程中存在的主要问题。由于诸多因素的影响，我国党政之间、不同行政机关之间、行政机关上下级之间职能交叉，责任划分模糊，导致责任虚置或责任无法终究。 具体表现在：一是政府部门内部职责和权限不清。由于政府职能转变尚未到位，部门之间的权力划分存在相互交叉、重叠之处，有利可图时相关部门积极行使权力，争夺权力；出了问题则互相指责、推卸责任，导致责任主体模糊。二是责任划分不清。政府及其工作人员失职要负哪些具体责任，实践中并不明确，缺少实体性的规定。对责任追究对象的规定也过于模糊。在被追究的责任人前面常常冠以“有关”二字，至于哪些人有关，哪些人无关，没有明确的界定。一些违纪问题往往打着“集体决定”的招牌，集体承担责任了事，名曰“集体负责”，实际谁也不承担责任，责任难以追究到具体决策人身上。 （二）行政监督机制虚置

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建立健全行政问责制的目的是对权力实行监督。但我国的行政监督主体大多缺乏实质性的权威和必要的独立性，也缺乏制约行政权的途径和手段，从而导致行政监督缺乏效力。 ⒈行政监督主体地位不高。行政监督的效果和力度取决于监督主体所拥有的地位和权能。我国的行政监督主体大多缺乏应有的权威和独立性。 从行政系统外部来看，对行政机关及其行政人员实施监督的主体有立法机关、司法机关、新闻媒体、人民团体、公民个人等。从理论上讲，各级行政机关都受人大监督并对它负责。但目前人大的监督是法律地位高而实际地位低。政府的重大事项一旦在党委会上通过后，人大就不能行使监督权，因为宪法没有赋予人大监督同级党委的权力。对各级行政机关和政府官员的监督仍然是人大工作的薄弱环节。人大问责的启动和运行还缺乏相应的程序规范，目前启动的仍然是上问下责的“人治”式问责。就司法监督而言，虽然我国《宪法》规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”、“人民检察院独立行使检察权”，但实际上，国家司法机关的人事权、财政经费、工资福利、后勤保障等都受制于同级政府和党委，在司法实践中又接受政法委的协调。这种格局不利于司法机关监督行政机关和行政人员。此外，作为舆论监督主体的新闻媒体大多是行政机关下属的事业单位， 舆论监督功能不强。行政监督主体的地位从根本上制约着监督的效力，使行政问责制面临一定的困境。

⒉行政监督法制化程度低。我国先后制定了一系列关于行政监督和反腐倡廉的法规，近年来，又逐步建立了行政问责制度。但从总体上讲，行政监督的法制还不完善，已有的一些法律法规，或者是过于抽象，缺乏实施细则，可操作性差；或者是弹性大，模棱两可，缺乏针对性。另外，一些亟待制定的法律还未出台。就人大监督而言，尽管我国《宪法》和《人大监督法》都赋予了各级人大的监督权力，但法律只作出了一些原则性的规定，并无具体操作细节，以致人大监督无章可循，监督流于表面化和形式化。当前，舆论监督还缺乏一部《新闻法》，用以保障新闻机构的权益和新闻工作者个人的权利。在群众监督方面，虽然《宪法》规定人民群众有对国家机关及其工作人员的违法失职等行为提出批评、申诉和进行控告、检举等权利，但没有专门的法律对此加以具体规定，从而使这些权利在很大程度上变得有名无实。 （三） 行政问责文化滞后

目前，我国还缺乏实行问责制度的文化氛围和社会基础，官员没有行政问责的心理准备，社会缺乏行政问责的氛围。具体表现在：一是“官本位”观念根深蒂固。我国有２０００多年的君主专制历史，受“官本位”思想影响，一直以来，官僚主义、形式主义在行政机关和公职人员身上沉淀严重。 官员的职位升迁往往取决于上级而不是广大老百姓。一部分官员的思想深处仍然是官主民仆、官尊民贱，使得“权力本位”思想根深蒂固，责任本位、“民本位”思想相对淡漠。二是责任意识缺失。权力与责任应当相伴而行，每一份权力的背后都承载着一份与之对应的责任。然而，一些领导干部在自觉和不自觉中却忽视和割裂了权力与责任的对应关系。只想当官掌权，没想到要负多大的责任，更没想到没尽到责任时还要被追究责任。责任意识缺失表现在：注重权力忽视责任；不求有功，但求无过；注重对上负责忽视对下负责。三是道德自律弱化。改革开放以来，在我国从传统社会向现代社会转型的过程中，面对市场经济和商业文化冲击所带来的价值混乱，社会的整体道德状况出现了诸多方面的问题，其中行政人员队伍的责

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任伦理也出现了弱化的趋势，从而出现了大量背离行政政治责任的现象。［２］一些官员的理想和信念开始动摇，人生观和价值观错位，跑官要官，贪图享乐，把党的全心全意为人民服务的宗旨抛之脑后，缺乏吃苦耐劳、无私奉献的精神。 二、完善行政问责制的路径 （一）权责匹配

权力应与责任相对应，每一项权力均应与责任对等关联。 权力始终与责任密切关联，即意味着掌权者必须始终对其所掌握的权力及权力行使的过程、结果担负切实的责任， 为其权力行使的一切方面向委托权力的主体做出交代、说明和解释，为其错误的行为接受政治上和法律上的制裁和惩罚，并在道德法庭上接受良心或舆论的“审判”。

⒈明确划分政府内部责任。政府内部要理顺政府纵向部门和横向部门的关系，明确、合理地界定它们之间的职能权限。同时，在部门内部，各岗位之间、上下级之间的权责也要规范化、明确化。首先，要科学地划分中央和地方政府的权力，明确中央和地方政府的责任和义务，实现中央和地方关系的法制化。其次，科学划分政府各职能部门的职权。针对经济社会发展的需要，对政府各部门进行科学的职能分析和职能分解。切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱离等问题。

⒉落实以工作任务和职务设置为中心的岗位责任制。即以工作任务的细分为基础，明确划分行政机关中各级、各类行政人员及其各工作岗位的职、权、责、利关系。目的是让每一个工作职位都有合适的人员，有明确的职权、责任和利益，并通过切实可行的考核和评估来赏功罚过，奖优罚劣。 将任务和责任分配到个人，有利于克服搭便车、相互推诿、人浮于事等官僚主义弊端，有利于工作人员各司其职、各展其能。

⒊建立健全责任追究制度。在错误或失误行为发生后，首要的问题就是确定行为的后果责任，确定责任的具体承担者，即确立制裁或惩罚的对象并使责任承担者承担相应的代价和损失。任何行之有效的制度不仅要依靠制裁或惩罚提供强有力的支持，而且要尽可能地将行动的后果责任归之于特定的个人，使其得到相应的制裁或惩罚。责任只有落实到具体的行动者个人身上，才能发生真实的效力。只有个人才是后果责任的真实承担者，这是作为建构责任制度、落实责任追究制度的一项根本原则。 如果拿所谓的“领导班子”、委员会、集体决定等“名义人”来承担责任，而个人的责任则在这种集体或群体责任的“障眼法”中悄然流失的话，就会出现责任空白，其后果必然是听任错误或失误的蔓延。 （二）建立健全有效的行政监督机制

⒈建立健全行政责任法律制度。对目前已有的和不完善的法律要不断的补充和细化，对那些暂时还缺少法律法规的领域，应根据社会和改革发展的需要，通过调查研究，加强立法工作，填补法律空白。具体来说，首先，加强人大立法，落实人大的宪法监督权和法律监督权，