内容发布更新时间 : 2024/9/29 6:20:33星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

域是行政立法，本质上是行政权通过制定规则的方式而得到行使。不难发现，行政机关很多时候是依照自己所立的“法”来行政。例如，有的行政管理部门在自己的规章或规范性文件里，把本部门的利益法律化，变成具有约束力的规则,然后用这样的规则来作为管理依据，这其实是将法当作管理的工具、治民的手段，本质上是对法治的违背。比如我们许多地方出台的“限小”（限制小排量汽车）规定，公安交管部门发一个通告，在规定里变相设定行政处罚，如果当事人违背规定,交管部门就可以实施罚款并暂扣车辆。这种规定形式上看是“法”，但根据《行政处罚法》，任何规范性文件都无权设定处罚，它并不合法。国务院去年在全国范围内展开规章规范性文件的清理工作，正是意识到了这方面的问题。这种清理，将有益于依法行政的制度生态环境的好转。 行政行为的第二领域就是行政决策。目前在行政决策领域，引发的社会热点问题比较多。2007年媒体广泛报道、公众热烈讨论的厦门PX事件，我认为是非常值得关注的一个公共事件。当然，PX事件可以从两个方面来解读，从事件早期看，民众为什么对政府的决策不满？因为在对公众利益有重大影响的项目中，公众被剥夺了知情权和参与权，也就是说，这个决策过程的一些环节违背了决策程序要求，影响了公众利益，所以公众要表达他们的不满。这一个案的经典性意义在于它体现一个“学习型政府”的成长：政府很快根

据民众的反应来调整自己的策略，采用互动的方式解决问题。但2007年发生的另外几起类似的情况，比如陕西的华南虎照事件，当地政府及主管部门装聋作哑、敷衍公众，致使政府的公信力受到一定影响。价格决策是近几年来另外一个问题比较突出的方面。在许多价格决策听证中，公众的知情权、表达权、参与权、监督权没有得到充分保障，致使听证会的社会公信力受到质疑，听证会制度面临公共信任危机。

至于行政行为的第三个领域，即行政决定过程中，违法的情形就更多了，许多的滥罚款、滥设许可都属此列。广电总局封杀汤唯这一事件，便是典型。坦率地讲，如果我们对这些公然的、明显的违法行政都不能正视、不能纠正的话，公众对推进依法行政、建设法治政府的信心无疑将受到很大的打击。

但目前的第一大问题是：在公共行政体制结构上,存在着政府对话语权和决策权的垄断,行政权还是一家独大。十七大报告特别强调要充分保障公民的表达权、知情权、参与权、监督权,但在行政权力行使的过程中,公众的权利仍然比较虚化和疲软。回看广电总局“封杀”汤唯的个案,广电总局为什么可以封杀汤唯？很显然,因为广播、电视媒体这一块是他独家管制的,作为受监管的机构比如电台、电视台是没有力量与广电总局对抗的,所以,这种垄断性的权力结构保持不变,想让

它遵守法律、受法律约束就比较困难。温家宝总理多次讲到,要改革现有的行政管理体制，特别是公共决策的体制,建立起“公众参与、专家论证、政府决策”三位一体的行政决策体制。目前,在这个三位一体的决策结构中,公众和专家都处在被边缘化的位置。公众权力的理性化行使,不能寄希望于它的自律,必须要有一种制约机制。要推进依法行政，首先得从体制结构上充分保障个体权利和公众权利。我们如果只讲依法行政,而不谈体制结构改革,许多问题解决不了。

第二，现有制约行政权力的法律制度，包括实体和程序性的规范以及事后的监督，都显得力不从心。主要的表现，比如行政诉讼、行政复议作为救济机制和监督机制，其作用的发挥还不够充分。换句话说，对权力行使进行有效监督的机制没有很好地运转起来。

第三，还有一个关键因素，即有关领导法制意识淡薄，尊重权利的意识薄弱。说得通俗一点，在一些执掌大权的部门和机构领导看来，权力就是硬道理。就算对自己的行为作点解释，他们也不在乎那解释是否说得通。什么叫“对事不对人”？事实恰好说明他们是对人不对事。这是一种赤裸裸的权力行使，法律、个体的合法权益全被笼罩在任性而反复无常的权力巨掌之下。

我们看到，依法行政和法治政府建设将是一个相当长期的工程，是“人”与“制度”的结合和互动。制度的建设远

非一蹴而就，人的观念变革和能力建设更非一日之功。哈佛大学法学前院院长罗斯科?庞德曾说：“法治并不意味着仅仅只是法律的统治而非人的统治，只受法律统治而不受人统治的政府，在历史上从来没有存在过，在将来也不会有。” 在法治的系统中，人的作用至关重要。从这个意义上来说，人的观念变化、人的依法行政的能力，对推进依法行政非常关键。在硬件建设方面，比如立法和制度建设，短期内我们也许可以做到缺什么补什么；难的是人的系统的改变和建设。能不能够放弃传统的思维模式、行动模式，真正地信奉法律, 这或许不是短期可以培训出来的。在体制惯性作用下，一些官员已经形成一种路径依赖和行为偏好，习惯于痛快淋漓地行使垄断式权力，希望他主动放弃享受这种快感，可能只是一相情愿，除非我们引入一套有效的制约机制。我认为，应当通过“公众充权”，真正充实公众的表达权、知情权、参与权、监督权，通过公民权利、社会权利的作用而对政府权力的行使构成有效的、理性的制约。在这个意义上讲，法治政府的建设，需要行政体制变革、法律制度完善、人的观念变革和能力的提升、公民权利的充实和公民社会发展，任重而道远。