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公共行政的设计与问题解决

作者：徐美齐

来源：《法制与社会》2016年第18期

摘 要 这是一个快节奏的时代，经济迅速发展、体制激烈转换，在这种变迁下我们看似收获很多，却又很贫乏。大型组织过于僵化、市中心充斥着犯罪、住房短缺、交通拥挤、通货膨胀、以及空气污染等问题。本文以美国为例，分析了从1960年到1980年这三十年间的社会危机与变迁，并提出了社会设计的理念。本文认为公共行政领域的问题需要一个普适性的解决办法，寻求一种有关政治、经济、文化、技术、人本方面的后现代建构。 关键词 公共行政 社会设计 公共计划 社会变迁 作者简介：徐美齐， 黑龙江大学政府管理学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.361 一、公共行政的发展 （一）公共行政的脉络

对于公共行政的概念，我们应该窥其全貌，不应被局限于政府部门的传统界限、公共方案的管理、公共事务的日常活动。要想以开阔的观点来描述当代的公共行政，作者认为应该将公共行政视为“社会设计”，这一理念为我们提供一套全新的认知与执行意涵。欲实现有效能的公共行政，必须具备考量社会变迁特质的能力。公共行政关切的重点包括：提升公共性、公共政策、执行公共政策、建立民主行政、诠释社会问题、理解民众行动与互动、探求行政知识。要想落实民主行政，必须要了解民主行政的特质：公共利益的代表、“代表”具有代表性、咨询开放性、超越企业集团的价值观、不能过分的依赖教育与专业主义、提高公众的参与度。 （二）公共行政的形成背景

纵观中国、埃及、罗马帝国的行政中，我们发现了公共行政的历史轨迹。1887年至1926年，威尔逊、古德诺、魏拉夫比、怀特等人系统的对美国行政进行了研究，怀特著成第一本公共行政教科书，视行政为一门艺术。历史的发展预示：无论是政治环境还是公共组织的内部管理，都对公共行政过程有着重大影响。当面对政治环境变化时，为了努力的解决问题各式的行政改革便出现了。公共行政的历史背景，已对公共行政造成了重大影响。60年代至70年代早期，风起云涌的社会暴动与骚乱，促成新公共行政运动的兴起。新公共行政带来了一系列新的理念：行政的价值、社会公道、行政革新、以服务对象为中心、参与等。尽管这些理念未能完全实现，但一定程度上已经扭转了我们的观念，我们已经明白，行政领域始终处于演化的状态中。

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（三）行政学典范、理论与研究途径

现今，公共行政领域里充斥着各式理论，但没有任何典范或理论足以涵盖其他理论的所有优点和缺点。典范一词可以简单的视为一种特殊的方式来看世界，一旦将典范的概念运用到社会科学的研究中，当知识、理论有了一定积累，则居于主导地位的典范就诞生了。公共行政研究时共有六种理论途径，每一种理论皆有其无可避免的、概念的和经验的问题。当其尝试将理论架构套用至实际行政问题的解决时，任何一种理论都有其盲点和经验上的不足。当今，公共行政应以各式理论的增值和不可整合为特征，但是，这些理论并不一定要整合为一个新的典范。瓦尔多就曾在他的“瞎子摸象论”中深刻的描述了行政理论的众说纷纭的多元性。每一理论皆只触及复杂社会现象的一小部分，并非完整的实体。 二、公共行政的概念化 （一）公共行政的社会设计观

行政科学观、艺术观、和社会设计观，每一种都导致截然不同的行政思想与行为类型。就某种程度上，他们是重叠的，但在前提及产出上，他们绝不相同。社会设计观将行政世界视为开放的系络，不断的从环境、经验和人民理念中学得若干新颖事务。在管理集体事务的过程中，工作场所所能提供的教育，是任何其他地方所无可比拟的。 社会设计主张，借由开放式的沟通、社会关系和参与，人们较能理解问题里的政治、经济议题。行政人员扮演促进者的角色，这种背景下，集体问题的解决就可以更多的顾及民众的利益。社会设计不仅说明如何解决问题，更强调应如何解决。解决问题时，它亦是规范的，因其强调过程、价值与变迁，为目的性行动指出方向。

（二）公共问题的解决过程

当今大多数公共问题，都很复杂，找不出最佳的解决方法，由于问题往往是持续且非例行性的，只得采取离散与主动的解决途径。公共组织中的人必须通力合作，共同完成他们的目标。在解决问题的过程中，决定采取何种方法或程序，也深受行政人员价值观与基本假定的影响。强调效率或产品远没有有效的过程设计重要，解决公共问题时，最教人困窘的莫过于非预期结果的问题。

社会设计是一种解决问题的架构，在其中，各式各样的行动者可以成为主动的参与者，彼此分享解决方案，探求替代方案，并控制执行与评估过程。为辩明新问题并制定新行动目标时，行政人员必须学会分析方案的成败，进而制定对社会产生正面影响的新解决方案。只要不断的重新检视新问题并愿意支持创造性变革，即使面对最棘手的问题，也可能设计出持续的解决方案。

（三）行政上之人类特性

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要想研究人性，远不如研究行政组织中的人性简单的多。在公共官僚制度中工作的人面临了很多心理问题，他们有需求要满足；经历着焦虑及变迁；承受着工作压力。虽然这些感觉对个人心理健康和对组织有一些负面影响，但是从维持效率和生产力的角度来看，他们也是刺激个人成就感的来源。当个人认识到他或自己的意义时，透过不断的自我察觉，个人可能成长及改变，并且更在意他或她在组织中的角色。他或她会慎重的采取勇敢的行动来寻求政府机关内部不道德的作为并积极的承担责任以捍卫公共利益。我们强调公共行政组织必须更精确的了解行政人员的特性，因为这是发展其成员的各种策略基础。而另一方面，行政人员不但需要适应环境的需求，还要在未来的与有目的的方式中来反应环境的需求。 三、行政的活动：政治与公共政策 （一）官僚体系的政治与集体协议的政治

官僚体系的政治是一门实质的学科，是了解公共行政本质与动态的最重要的一环。民主代表制也是一种多元化主义的统治结构，因此官僚体系也会感受到政治压力。在民主社会中的官僚体系，在政治上不同于专制社会，因此要了解官僚体系必须考虑到每个社会的政治和社会情况。在这一体系中民众将扮演一个积极的角色以提升最高执政者与国会议员的意识，纳税者的反对已经把这变为可能。

集体协议政治是当行政人员在公共机构中感受到不支持时应运而生的，在80年代，同工同酬就是典型的工作与民权事件，并且受到了女性与工会拥护者的欢迎，认为是女性权利的突破。随着这方面的进步，女性将要求履行法律并减少在政府机构中其他方面的歧视。保护隐私权的法律在政府各阶层都不多，随着信息技术与物联网的发展，个人隐私权被侵犯的事件经常发生，因此必须要制定新的法律保护个人隐私权。 （二）政策设计与政策执行

公共政策是一个最显著且获得最多讨论的题目，是公共官僚及政治过程独特的交互关系的产物。在某些情况下，政策设计是有别于它的执行。例如当检讨如何分配资源以利某一政策的计划时，设计与执行会同时强调；行政部门的决策者在立法部门强力提倡；但立法及行政部门必须考虑执行的程序问题。中央集权式本身就是目标错误的规划，作者以韩国为例，韩国政府就从未尝试发展一种分权模式，以人民为主的计划，进而鼓励人们去设计及建构一个属于他们自足的计划。 在政策设计与执行两阶段间有一道联结程序，就是通过社会的大环境来重新判断既定政策的预期目标，因为政策的决策者会忽略政策执行的可能性。政策的设计与执行固然重要，但更应重视的是民众的参与。 四、行政的责任：行动与改革 （一）公共利益概念的模糊性