内容发布更新时间 : 2024/10/26 4:19:20星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

城乡统筹背景下的农村社区自治研究

作者：王小丽

来源：《农村经济与科技》2017年第16期

[摘 要]村民自治中存在着很多问题阻碍着农村社会的发展与稳定，构建农村社区自治模式是激活农村社会活力的生命力，是适应农村社会转型的需要，是实现城乡统筹发展的重要途径，同时对推动新农村建设也具有十分重要意义。 [关键词]城乡统筹；村民自治；农村社区自治 [中图分类号]C912.82 [文献标识码]A

改革开放以来，随着我国市场经济的发展和城市化进程的加快，农村剩余劳动力涌向城市，农村大量的闲置土地开始逐步流转，现在的农村社会结构和经济结构正发生着根本性的转换。从1982年我国开始实习农村自治以来，村民自治一直未充分发挥出民主自治的效果。自从社区建设以来，我们在积极地推行农村社区建设，施行农村社区自治。实行农村社区自治可以有效地激发农村活力，推动农村各项事业发展，并且有利于解决我国遗留依旧的城乡二元体制，实现统筹城乡发展，稳定农村社区，存进农村经济发展。但由于我国的农村社区自治还处于尝试性实践与探索阶段，仍有许多不完善的地方亟待解决。本文在统筹城乡发展背景下分析了乡村治理的困境，提出了施行农村社区自治的重要意义及构建农村社区自治的运行模式，对新农村建设与发展具有极大的推动作用。 1 村民自治的困境

1.1 政府干预偏多，村民自治弱化

政府干预偏多，主要表现在乡镇政府对村民自治和村财政干预过多。1954年颁布的《村委会组织法》明确规定，村民委员会是基层群众性自治组织，实行自我管理，自我教育、自我服务。可是在现有的层级式管理体制下，乡镇政府作为国家管理体制中最基层的政权组织，有责任承担上级政府下达的各项指标任务，而这些任务是乡镇政府责无旁贷地接受并且必须无条件完成。村委会组织法明确规定村是自治组织，这使乡镇政府失去了完成任务的助手和帮共。在这种矛盾的背景下，乡镇政府为了完成上级政府交给的各项任务，势必采取各种手段达到控制村委会的目的。村和乡镇的关系十分亲密，农村虽然自治但是仍需要乡镇政府的指导，农村的许多资源和上级下达到村一级的各种款项大多依旧掌握在乡镇政府手中。一方面，乡镇政府为了管控村委会，一般采用操纵选举或者村获取资源的渠道的方法，另一方面，村委会有传统得服从意识观念，由于在很多方面的工作需要乡镇政府的支持，村委自觉或者自发地充当了乡镇政府的下属机构，而失去了自治的性质，村民的民主权利受到极大的挑战。 1.2 制度实施乏力，组织管理混乱

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

农村社区自治是党领导下的自治，而村民委员会就是具体行使村级社会事务管理的最主要的权力机构，村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系。但在在实际执行中，现在的村民委员会都是经村民民主选举出来，根据《村民委员会组织法》的规定，它作为村级权利机关具有村级的财政权和具体事务的管理权，但在实际执行中一般村党支部书记掌握大权，他被村民形象地称为“一把手”。 党支部决定和党支部书记对村级发展的大政方针具有拍板权，甚至党支部书记包办一切具体事务，而应该具有实权的村委会主任则成为书记的副手，这样造成了村民自治权被党支部架空。被法律赋予的自治权仍然没有完全掌握和落实。 1.3 农村空心化，村民民主意识缺乏

由于以上两方面的因素，再加上目前农村存在大量的人口流动，村民对于自主权和管理权已经失去了原有的炽热。村民民主意识缺乏，其具体主要表现在以下几个方面：首先，村民参与村务活动的概率低。举行村民大会，一是大量的村民在外地没法参与，二是在家的村民也会以各种理由拒绝参会，村委会被迫利用行政手段，例如不参加会议罚款等措施督促村民来到会场。其次，村民参与自治的广度和深度不够。其原因一是村内大量的事务仍然是以行政化的方式来推行，缺乏民主，村民很难参与其中，主动参与热情降低。即便有些时候村民参与到了村事务中，但实际上大多数情况下也只是参与村事务的具体实施过程，而很少参与村重要事务的决策、管理、执行和监督过程。一般来说，村民参与的村事务主要限于诸如修路、植树、维护治安等非政治性的活动，对深层次的工作，像民主选举、民主监督、民主决策等方面的参与则普遍不够。

2 农村社区自治模式的意义

2.1 农村社区自治是适应了农村社会发展趋势

正如美国政治家亨廷顿所所说，“一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”，农村社会稳定发展一是需要建立与现代的社区治理制度及现代秩序，其需要契合乡村社会开放性、流动性。二是需要打通制度化参与途径或渠道，将各方利益群体的矛盾和需求归入制度化轨道，实现全面参与与利益整合，有效化解各种内生冲突和问题。所以创新社区治理制度成为当前农村社区改革的迫切需要，农村社区自治不仅适应了当前城乡社会结构、利益格局的发展变化的需要，而且对于改善广大农民的生产、生活环境和条件，提升农民的生活品质和生活质量具有重要的意义和价值。 2.2 农村社区自治契合了现代社会结构变迁的基本要求

改革开放以来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，农村经济和社会结构正发生着根本性转变，农村土地资源开始流转、农村的经济结构逐步调整、经营方式逐渐转型。农村社会日益呈现出多元的新型农村社区形态，其中包括有多元身份的村民、社会组织、企业、多元经济组织形式。村庄的行政管理和自治边界发生明显位移。这些多元的新元素极大地变革着农村社区治理的内容。农村社区自治只要建立开放性的治理框架以及多元参与的治理机制才能契

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

合现代社会结构变迁的基本要求，才能达到推动乡村社会发展。在这种高度包容性的治理框架中，一是社区居民、各类经济及社会组织可以多元合作、共同协商，广泛参与社区自治；二是广大村民还可以通过社区自治组织积极参与社区公共事务，同时也可以通过公益、志愿组服务或者管理活动投身社区建设。 3 实现农村社区自治的举措

在创新社区治理的背景下实现农村社区自治需要从以下几个方面着手： 3.1 乡（镇）体制改革须与县级同步

农村社区的主控权在乡镇政府手里，而乡镇政府的主导权又被县级部门掌控，基于这种循环关系，因此乡镇级别的改革必须同县级部门的改革同步进行。主要的举措有：一是要加强税费改革，并以此为契机积极推进县级部门的体制改革，做到精简机构；二是要对乡镇管辖范围内的下属机关部门进行分类改革。通过精简、合并和体制转换，使得县级部门逐步改革。实行这乡镇与县级两级改革就是要改变现行的管控型、压力型行政体制，促成农村现在的体制问题得到根本的解决，为实现真正的社区自治铺平道路。 3.2 实行政府职能的改变

农村社区自治发展的方向是乡镇级别的社区自治首先做的工作是乡镇政府职能的转变。其基本改革方向是从全能型，大而全的政府转向有限型、精英型政府转变，工作方式从自上而下、行政指令式、搞运动转向多元参与、自上而下和自下而上相结合。概括地说就是从管理型政府向自治性政府转变，从统治型政府向服务型政府转变。 3.3 加强农村社区法制建设

当代农村社会的变迁，村民自由民主意识的觉醒，使得传统乡村社会的“命令—服从”模式推行不下去。结合新农村发展，理应建立一种“法制—遵守”的社会管理模式。这种模式就是需要国家通过法制方式和途径，使乡村社会的利益和发展目标以法律预期确定和制定好。在 “法制—遵守”模式的执行过程中，乡村社区的具体社区性事务与国家目标需要进行适当的划分。其中属于乡村社区性事务的部分应归属于社区，实现村级社区自治，让村级社区自我管理、自我教育、自我服务。而归属于国家目标的部分则回归乡镇，不再下放到村级社区层面，同时对乡镇职能部门法制管理，做到有法必依，违法必究。 3.4 建立“议行分离”的农村社区自治的运行机制

根据城市社区自治的经验，在广大的农村社区也可以尝试去构建“议行分离”的农村社区自治的运行机制：首先，需要成立社区事务的决策组，负责社区内的重大事务，并履行使民主协商、民主决策和民主监督的职责；其次设立村级社区事务执行组，具体负责组织和管理社区服务、社区卫生、社区文化、社区治安、社区环境等各项具体的社区服务事宜，同时也需要协助