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2014年03月18日
税收风险管理存在的问题及建议
税收风险管理是国家税务总局根据新时期税收事业的总体要求和税收征管工作的实际情况，着眼强化税收安全、降低征纳成本、推进依法治税、促进纳税遵从提出的一项举措。随着经济形势的快速发展，形成了不同的利益群体，征纳双方的博弈冲突日见凸显。税务机关科学管理的要求也不断提高，税收执法服务的标准逐渐精细，纳税人依法保护自己的合法权益意识日渐加强，税务干部的行政行为和执法行为时刻接受社会各阶层的监督和制约，税收征管面临的风险越来越大。在现实的税收征管工作中，不断提高税收风险管理的水平和质量是值得我们探索与实践的重要课题。 一、税收风险管理的主要内容
税收是国家财政收入的主要来源，其特点是强制性和无偿性，税务机关是具体的管理部门，其工作职责是对纳税人的实际经营和纳税情况进行监督、为纳税人提供服务，以确保财政收入及时足额入库和纳税人依法履行纳税义务。税收风险管理是近年来各级税务机关都在研究探讨的新的税收管理模式，其含义是：将现代风险管理引入税收征管工作，旨在应对当前日益复杂的经济形势，最大限度地防范税收流失；规避税收执法风险；实施积极主动管理，最大限度地降低征收成本，创造稳定有序的征管环境，是提升税收征收管理质量和效率的有益探索。 二、税收风险管理中存在的问题
风险具有不确定性，无论是在理论上，还是在实践上只要涉及到风险就一定是难点。税收风险管理处于探索阶段，受制于主观认识水平和客观条件瓶颈，实践中还存在许多需要解决的问题。为此，笔者提出以下建议，供大家参考。 税收风险管理的基础薄弱。
（一）税收风险管理在技术力量、法律保障及信息数据共享等方面还存在不足。
一是技术力量的薄弱。风险管理的核心是数学模型，税收风险管理与数学发现密切相关，基层税务机关要进行风险管理，首先要有一个数学模型来计算，否则就无法衡量税收风险管理的成效，也无法确定风险管理的重点。而要建立并随时修正数学模型，必须要有高素质的专业人员提供技术上的保证，这也是开展风险管理的基层税务机关所不具备的。 二是法律基础的薄弱。现阶段，风险管理还缺少一些必要的法律法规的支持，风险管理虽然以内部控制为主，但其信息的获取往往涉及其它单位和个人，这就需要有相关法律法规的支持。
三是外部环境上的欠缺。风险管理的必须依靠大量正确的数据信息，而最有说服力的数据信息往往不是纳税人自己提供，而是来源于第三方的数据信息。第三方信息主要来源于银行的支付制度和政府职能部门之间的信息共享等方面，目前，银行卡支付仍未普及，存在大量的现金结算，另一方面，政府职能部门之间的信息共享仍然处于较低的水平，这些都是外部环境的欠缺。
（二）风险管理模型未建立与风险评估机制不健全。
一是税收风险管理预警指标体系尚未建立，目前基层税务机关的风险管理主要是以指标为主，风险模型的研究不够深入。电子档案及风险评估系统的开发水平及整合水平不高，有效的信息资源未能得以充分利用，信息缺乏指导性或针对性，突出表现为“三多三少”，即散乱信息多，提示问题信息少；提出问题、给任务型信息多，指方向、给方法型信息少；单个信息分析多，信息综合分析少；
二是税收风险评估机制不健全，对如何从制度上确定风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用缺乏系统的操作办法，对风险管理任务的下达和完成缺乏统筹安排，导致风险管理形式重于实质，风险管理结果应用水平较低，互动协调机制有待进一步加强。同时，风险案例和模型数量不足、质量不高，缺乏实战的风险指标特征体系的指向性不强，还不能完整准确地反映风险点和风险等级的分布情况，无法有针对地抓住重点开展风险的应对。 （三）税收管理方式仍然较为粗放与权力过于集中。
现行基层税务机关主要采取行业和规模相结合的户籍管理模式，对中小微企业的管理仍以属地分片、分责任区管理为主的拉网式、粗放型管理方式，对所有的纳税人实施均衡管理，缺少完整的风险管理机制，缺乏管理的层次性和针对性。
一是税源控管缺乏针对性。目前，基层税务机关的税收管理方式仍然较为粗放化，基本上采用人海战术，依靠税收管理员“人盯人”的方式进行管理，这种全面撒网、不分轻重的牧羊式管理方式缺乏对税源控管的针对性，致使管理效率低下，征纳成本居高不下。
二是税收管理员“权力过于集中、缺乏监督制约”的弊端。尽管税收管理员制度设定了双人上岗、定期轮岗等条款，同时
明确规定“税收管理员不直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚等工作”，但在很多涉税事项的审批过程中，实际上完全依赖税收管理员的初审意见，后续的审批环节基本上流于形式，因此，在日常税源管理中，对那些自我约束力较差的税收管理员存在着以权谋私和谋求个人私利的操作空间。 （四）税务管理人员少与纳税人日趋增多的矛盾。
当前税收管理中存在着“一多一少”、“一高一低”两大矛盾，即纳税户多而税收管理员少、税收管理要求高而管理员平均素质偏低，纳税人的数量逐渐增多，造成税收管理浮于表面，管理广度和深度的拓展在很大程度上受到限制。
一是从纵向来看，各层级之间存在“多头管理、多头下任务”的状况。现行的管理体制呈现“倒金字塔”结构，上级税务机关各项管理任务下达的分散性和随意性，导致基层税务机关人员疲于应付、无所适从，造成管理资源的浪费，降低了工作效率，加重了税收管理员和纳税人的负担。
二是从横向来看，税务机关内部协调配合不够。税收管理的各个环节相互脱节，税收征管、税源监控、纳税评估与税务稽查各环节之间业务衔接不顺畅，没有实现有机的联动，阻碍了税收征管整体效能的发挥。虽然实行“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的“一站式”服务，有效减少了纳税人多头跑的情况，但是内部流转的有序性值得商榷，业务流程不清晰、责任不明确、各部门间相互推脱的情况仍然存在。 三、税收风险管理的建议
深入落实税收风险管理，需要解决税收风险管理中存在的问题，只有抓好认识、人才、环境等方面的基础建设，才是实现税收风险管理的关键所在，同时，也应从不同角度对企业进行涉税风险分析评估，引导纳税人进行自我审核、自我约束、自我修正。
（一）积极稳妥推行税收风险管理。
将税收风险管理引入税收征管工作，实行事前预警、事中监控、事后督察，建立统一的税收风险管理平台，最大限度地防范税收流失，规避执法风险，降低征收成本，是实现税收风险管理的目的。
一是加强事前预警。就是通过强化税收分析来有效识别和定位税收风险，依托税收征管软件平台，有效采集内外部数据，梳理各项税收风险点，设置与实际税收征管工作相适应的预警指标，落实分析制度，为实施有效管理提供指引和方向，提高基层税务机关的税收风险预警能力。
二是加强事中监控。就是通过税收分析确认税收管理风险点的基础上，针对不同级别的风险，结合企业性质、行业类型等因素，将各项风险指标予以组合，建立风险管理模型，实现常态化、动态化的监控，并根据风险提示和相应的疑点数据，采取应对管理措施。
三是加强事后督察。就是因事前、事中税收风险管理中无法识别、控制或者人为因素造成税收管理中存在漏洞、不当或者过错的基础上，通过事后督察的方式，对税收管理全过程进行核查，发现问题的及时整改补救，同时落实责任追究，防止同样的问题再次发生。
四是建立管理平台。探索和建立“融预警、监控、督察于一体，以发现问题、解决问题、完善管理为目的”的税收风险管理信息化系统，来实现税收风险管理的专业化、规范化、动态化和信息化。 （二）强化税收风险监控分析。
加强重点企业、重点行业风险监控分析是提高风险管理有效性的重要环节。
一是建立多层级的税收风险分析制度，风险分析应按照“分工负责、多次分析、人机结合”的原则，明确分析的职责和工作内容，合理设置岗位，深入开展各层次的税收风险分析。 二是建立“上下结合”风险识别制度，就是要充分发挥各级税务机关风险管理办的统筹协调作用，一方面要自上而下通过电子档案及风险评估系统发现发布风险信息和应对任务；另一方面就是要有效调动中小微企业财务人员主动发现、采集风险信息，自下而上地汇总、上报风险信息，增强系统发现发布风险的能力和准确性，形成风险信息上下畅通的良性循环机制；同时要突出基层局风险管理办的再分析作用，在区局初次分析，地州局二次分析的基础上，基层税务机关的风险应对人员要重视实施应对前的案头分析工作，充分运用纳税人征管信息、生产经营信息、第三方信息以及纳税人具体情况和历史处理信息实现涉税信息的横向、纵向分析，判定问题的具体所在和应对工作的重点及方法。 （三）加强税收风险管理控制。
通过税收风险识别与评估，针对不同风险级别的纳税人，结合行业风险管理模型，制定有针对性的税收管理办法。做到层层落实管理责任制、监控目标和监控措施，实施动态跟踪、重点核查、行业评估。实行“点、线、面”结合管理的方
法，确定重点管理的企业、重点监控的行业，对高风险企业有计划地实施纳税评估、税务检查，强化动态监控。与此同时，不断完善税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”税源管理联动机制，实现由排除风险点到治理风险面、控制风险源的转化，发挥税收风险管理的最大作用，实现对税源的长效管理。 （四）突出税收风险分类管理。
依据不同的税收遵从度，确立分类、动态、个性化的管理服务机制。对待不同风险级别的纳税人，应按照“一般风险一般管理，较高风险重点管理”的原则，税收管理中税务人员对纳税人的介入程度应有所区别。对风险级别较低的纳税人，采取频率和深度不同的常规管理措施，如案头分析、辅导、巡查等服务性措施；对风险级别较高的纳税人可使用约谈、实地核查和税收检查等措施，已达到实行税收风险管理后，使基层税务机关根据辖区内不同风险级别纳税人的分布情况，有针对性地主动调整、合理安排征管力量，有重点地强化对高风险级别企业的监控和管理，从而使有限的税务人员得到最大限度的发挥，增强和提高税收征管工作的针对性和有效性。 （五）深化纳税评估工作。
充分运用各类行之有效的方法和手段，积极开展纳税评估工作，通过纳税评估评价和估算纳税人的实际纳税能力，并为其提供自我纠错的机会，提高税法遵从度，落实科学化、专业化、精细化管理，促进纳税人自我管理涉税事务，不断提高纳税遵从度，以达到强化税源管理，优化纳税服务，降低税收风险，减少税款流失，提高税收征管质效的目的。 综上所述，构建科学的税收风险是一个全方位和系统的过程，它应在高效风险考核机制的制约下努力提高风险人员的综合素质，共同促进税收风险管理在税收征管工作中的运用，进一步提高税务机关依法治税水平和依法行政能力。