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民办高校董事会存在问题分析及发展的若干建议
作者：闻铭 王义宁
来源：《学理论·下》2013年第11期
摘 要：作为一个面向社会办学的独立法人实体，民办高校完善的法人治理结构对自身的发展起重要作用。而作为法人治理结构核心的董事会制度，在民办高校办学实践中呈现出诸多问题。要进一步规范和完善董事会制度，维护民办高校的公益性，应着手建立一种共同治理模式，包括完善有关民办教育法规，引入广泛利益相关者参与治理，加强董事会的内外部监督和创新民办高校产权制度。
关键词：民办高校；董事会制度；治理；产权
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0300-02
民办高校董事会制度是改革传统高等教育办学、管理、投资体制的重大探索。实践证明，民办高校董事会在提高学校知名度，筹措教育经费，沟通学校与市场的联系等方面，发挥着越来越重要的作用。作为一个面向社会办学的独立法人实体，民办高校应构建一种法人治理结构，即设立的校董事会、监事会、以校长为首的管理层，应该明确各自的职责权限，形成各负其责、协调运行、有效制衡的法人治理结构。其中，董事会制度是该法人治理结构的核心。事实上，在《民办教育促进法》的明确规定下，民办高校大多都选择董事会作为学校的决策机构，但在办学实践中呈现出诸多问题。剖析民办高校董事会中存在的问题及原因，不仅有助于提高对民办高校董事会的认识，更有助于推动民办高校健康稳定的发展。 一、民办高校董事会制度存在的主要问题及分析 （一）董事会成员的构成问题
由于《民办教育促进法》未对民办高校董事会成员的来源、结构及比例做具体规定，使得大部分民办高校董事会成员普遍存在以下两个问题：一是董事会成员中名人化倾向严重。以公有制为主的高教体制下，民办高校的社会认可度低，为了提高知名度，争取更多赞助，疏通学校与方方面面的关系，民办高校董事会在选聘董事时通常选择具有较高社会名望的人担任，如退休的政府官员，公办高校的学术权威等。但名人化也会带来负面影响。如有的年事已高，仅在开学、毕业典礼中出现，或事务繁忙或社会兼职很多，难以真正参与学校的发展。二是“家族化”管理倾向严重。大部分民办高校董事会成员由出资人（举办者）的亲属、朋友等担任，学校进入“家族式”管理的模式。出现这种现象有其合理性，因家庭成员往往是学校合伙的创办者，而我国向来有重视血缘和家族的传统，在学校创办之初，特别需要家庭成员的资金、人力上的支助，而在家族内部亦可以较好地解决信任和利益分配問题，在学校某些重大发展问题上
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易取得一致。由于民办学校财产权利不明晰，举办者们并不能肯定自己在学校的“财产权利”是否可以被子女继承。此种情况下，安排子女为进入学校管理层从而顺理成章地培养“接班人”，是一种自然的选择。而在此过程中子女接班都需要对学校事务和办学实践有必要的了解，需要在学校逐步建立管理权威。尽管上述现象有其合理一面，但并不意味着“家族式”管理是一种长期行之有效的模式。因为“家族式”管理具有封闭性和排他性，过于重视人际关系，不利于吸引人才，学校内部决策独断，缺乏民主，易走极端，缺乏有效的监督机制和制约机制。从长远的角度和教育的公益性来看[1]，应避免家族化倾向。
（二）董事会决策权由董事长独揽，董事会沦为“顾问班子”
董事会是民办高校的决策机构。从《民办教育促进法实施条例》的有关规定看，民办高校董事会行使决策权的方式应是集体决策而非个人决策。实践中，许多民办高校董事长由举办者或者举办者代表担任，他们习惯以创办人的身份行使权力，把董事会作为一个咨询机构或顾问班子，董事会的决策权由董事长个人独揽，其他董事一般充当董事长顾问或参谋的角色。 董事长个人独揽董事会决策权的决策方式有一定合理性，但是也存在以下两个方面的缺陷。第一，董事长独揽决策权不利于保护民办高校其他利益相关者的利益诉求。第二，董事长独揽决策权不利于保证民办高校的社会公益性。 （三）董事会与校长的权力运行缺乏保障
《民办教育促进法》虽然分别规定了董事会与校长的权责范围，但关于如何保障校长和董事会的权力运行，并没有操作的细则规范。较为普遍的现象是民办高校董事会权力过大，过多干预学校事务。投资者（或通过董事会）聘用了教育界的名流当校长后，往往在学校办学经费使用、人事评聘、重大事件处理等方面对校长的权限加以限制，以保证其对学校的实际控制，自然是造成校长与董事会之间矛盾加剧，学校的政策无法推行，校长频繁更换，严重地影响了学校的发展。从表面上看，是投资者和校长处理问题时立场不一致造成的。前者基于经济利益的角度考虑，而后者从教育规律的角度出发，引发彼此冲突。如有的民办高校的举办者担心国家政策的变化会对投资前景产生影响，于是想通过各种方法尽快回收投资，而要求校长偏重招生数和在校学生数，忽视生源质量和教育质量；举办各种收费性质的教育辅导等，增加资金短期回收的可能性。
上述短视行为的出现究其深层原因，是民办高校的产权归属不清晰造成的。《民办教育促进法》第五十一条虽然规定了民办学校的出资人可以从办学节余中取得合理回报，但“合理回报”出现在《民办教育促进法》第七章《扶持与奖励》中。是为了突出教育的公益性，合理回报是一种“奖励性”回报而不是“投资性”回报，而且，由于法律法规的不健全和关于要求取得合理回报的学校的税收政策不明确，最终导致合理回报无法取得。同时，《民办教育促进法》对于民办学校终止清算后的剩余财产的归属，即对出资人投入资产的产权归属亦缺乏明确规定，导致民办学校的产权不清晰。故这种产权归属和合理回报不明确使得一些民办高校的投资者对
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投资前景不乐观，产生短视行为，想尽快收回投资甚至发生抽逃资金的现象，从而对学校发展产生不利的影响[2]。
（四）董事会监督机制缺失
一般而言，民办高校董事会的监督包括内部监督和外部监督。内部监督是指民办高校设立专门的监事会，对学校工作的运营及董事会方面的常务工作进行监督。同时，为确保对专业性强的财务工作实行有效的监督，监事会中最好有具有会计师资格的成员[3]。外部监督是则指国家教育行政部门对民办高校董事会的监督。
目前，许多民办高校的董事会成员都兼任着学校“二把手”或其他如人事、财务等要害部门的领导职位，董事会对校长为首的经营班子的制约就演变成自我监督，这其实是理论上的一厢情愿。而监事会监督作用的弱化甚至虚化，更使某些民办高校的少数关键董事几乎大权独揽，从而引发委托代理的问题[4]。须知监事会要最大限度地避免校长经营班子的逆向选择和道德风险问题，才能发挥其监督原本的作用。可见，监事会的监督作用以及自身的监督能力建设不容小视。
此外，在民办高校办学过程中，很多地方教育部门过多关心学校招生或办学等方面的问题，在行政管理上直接与校长发生联系，却极少关注校董会的运作状况。作为教育行政部门，本身就不重视董事会的存在与否，将其视为可有可无的机构。董事会作为学校的决策机构，其运行的规范化直接影响民办高校的发展，故作为上级的教育行政管理部门不能小觑对民办高校董事会的监督，这包括人事监督、财务监督和办学质量及方向等的监督，尤其是财物的监督力度，这是监督的核心。
二、对民办高校董事会制度发展的若干建议 （一）完善有关民办教育法规
《民办教育促进法》过于原则，有些规定较模糊或存在缺失，容易导致实践中出现一些问题。如对于家族化管理和董事会缺乏监督的问题，《民办教育促进法》并没有提供解决的办法。对此可借我国台湾地区及日本的相关做法。如台湾《私立学校法》规定董事相互间有配偶及三亲等以内血亲、姻亲之关系者，不得超过总名额三分之一。日本《私立学校法》也规定私立学校法人必须设置监事和评议会，以达到权力的相互制约。另外日本《私立学校法》中规定董事之间有配偶和直系亲属关系的，不能超過一人，从而避免家族化管理的现象[5]。因此建议在后续完善立法的过程中应对民办学校董事会制度的规定不明确或模糊的地方进行修订和完善，推进民办学校董事会制度改革。 （二）引入广泛的利益相关者参与治理
民办高校作为一个利益相关者组织，包括政府教育行政管理部门、投资者、学校管理高层、教职员工、学生、家长、当地社区民众在内的众多利益相关者。目前我国仍处于高等教育