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中国失业保险制度存在的问题及其改革方向

作者：郑秉文

来源：《中国经贸导刊》2011年第05期

一、中国失业保险制度的基本态势与发展趋势

近年来，中国失业保险基金增长迅速。从1999年的累积结余160亿激增至2009年的1524亿，10年增长了近10倍，年均增长率近20%；即使在2008年国际金融危机肆虐、全球失业保险基金面临巨大压力、中国新增失业人员2500万人、占全球新增5000万人的一半的极端形势下，失业保险基金仍保持着快速增长，2008和2009两年净增了545亿元，占全部滚存结余的1/3。

分析失业保险基金激增的原因，有以下三个方面： （一）失业保险基金增长迅速，受益人数下降较快

2004—2009年间，失业保险基金的增长幅度，从386亿元增加到1524亿元，缴费人数从1.06亿人仅增加到1.27亿人，而受益人数则持续下降，从754万人下降484万人。但此间养老保险、城镇医疗、工伤和生育等其他四险覆盖率均明显增长。 （二）事业单位纳入失业保险制度，形成隐性转移支付

事业单位参保之后形成的稳性转移支付，是导致失业保险基金增长的主要原因之一。事业单位失业几率几乎为零，而其参保人数占全部参保人数的20%，缴费收入占当年缴费总收入的10%，缴费贡献率占目前失业保险基金历年累计结余27%。

（三）未来城镇登记失业率不会超过4.3%，失业保险基金必将不断膨胀

过去9年城镇登记失业率平均为4.1%，在金融危机最为深重的2008和2009年，城镇登记失业率分别仅为4.2%和4.3%；鉴于此，未来城镇登记失业率将难以超过4.3%。如果按4.1%这个城镇登记失业率来推算的话，失业保险基金规模不断增长将没有任何悬念。 在可预见的未来，由于失业保险覆盖面不断扩大，失业保险基金必将继续不断膨胀下去。2008年末全国就业人员77480万人，参保人员1.24亿人，覆盖率为16%。城镇单位就业人员覆盖面似已实现应保尽保，扩面余地不是很大；而从“二产”就业农民工数量来看，还有较大的扩面余地，且制度门槛应适当降低。1997年东亚金融危机和2008年全球金融危机的经验显示，中国失业保险实现覆盖就业人口的27—32%是可行的，覆盖人口至少应为2.1—2.5亿人。 二、中国失业保险制度改革的政策选择

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针对上述基本态势和发展趋势，如何看待失业保险制度和失业保险基金管理体制改革的政策选择，笔者提出如下看法。

（一）政策选择之一：适当上调失业金替代率

中国失业金水平通常为当地最低工资的60—80%之间，2006年全国平均失业保险待遇为300元，而当年城镇在岗职工月均工资为1769元，即失业保险金替代率为17%。中国失业金替代率总体水平呈下降趋势，例如北京1999年为30%，2009年下降到17%。与欧美国家相比，中国失业保险金替代率确实显得低了一些，还有较大上调空间。 （二）政策选择之二：扩大覆盖面以提高制度的“瞄准率”

自1999年实施《失业保险条例》以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，从2004年最高点持续下降，包括金融危机最为深重的2007和2008年仍连年走低，到2009年创下最低点；而城镇登记失业率曲线呈反向发展，略微上扬。两条曲线发展趋势形成一个“剪刀口”，且有逐年扩大的趋向，导致一方面城镇登记失业人数居高不下，而另一方面则受益人数量不断下降，显示中国失业保险的“瞄准率”出现了严重偏差。今后，失业保险的受益对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体，为此，必须改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准，防止失业保险制度的财务指标的锦标主义，防止对失业保险基金增长的盲目崇拜。

（三）政策选择之三：设立延长失业金期限的三条“红线”

我国依据失业人员失业累计缴费期限的不同，领取失业保险金的期限分别设定为12个月、18个月和24个月。与欧盟国家的缴费期限和待遇期限相比，与一些同等发展水平的发展中国家相比，中国失业保险的待遇期限显得太低，还有一定的放宽空间。建议：

第一，为“总失业率”设定一条失业金自动延期的红线。中央政府可定期制定一个统一的参考红线，各省级政府根据省情予以调整，达到某个失业率红线之后，延长失业金期限的程序便自动启动。

第二，为“参保失业率”设定一条失业金自动延期的红线。有两个思路：一是由中央政府定期公布统一的百分比作为各省的参考，由地方政府根据其经济发展水平另行制定各自的红线，报中央政府核准审批；一是由各省以过去若干年的平均“参保失业率”为基数，当上升幅度达到某个规定的比例时，该省便自动进入延长失业金待遇期的程序。

第三，为“失业受益率”设定一条红线。可以授权地方政府，在失业保险基金累计余额较多的地区，当受益率下降到一定程度时，经过上级政府批准之后可在某些系数上做一定调整。 （四）政策选择之四：建立失业保险费率调节机制

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调整失业保险费率的做法，包括：事业单位可视为失业保险基金的一个“收入调节阀”；失业保险费应建立自动调节机制；建立失业保险基金“自动调节机制”的核心是失业保险的责任主体应从中央政府下沉到省级政府（此问题将在下一篇调研报告《欧美失业保险基金的改革潮流与中国的顺应》中详细论述）。

（五）政策选择之五：适当扩大失业保险基金促进就业和预防失业的功能

适当扩大失业保险基金运用范围，对困难企业给予岗位补贴，对特困群体进行职业培训补贴，创造公益性岗位等等，均应视为失业保险基金发挥促进就业和预防失业的重要举措。 借鉴金融危机中各国的做法和国际惯例，扩大失业保险基金支出范围的选择：一是对已经失去工作并自主创业的参保人，可以设立一个“自雇人员创业补贴”。二是对自愿到基层社区担任社会工作者的参保人，可设立一个“社区工作者津贴”。三是对登记失业的参保人和刚毕业的大学生，可设立“绿色岗位补贴”。四是对大学应届毕业生可设立不同类型的促进就业补贴，鼓励大学生自主创业。五是对16—24岁青年人可设立类似“青年促进就业计划”之类的青年计划。六是对已经失去领取失业金资格但还未重新就业的失业人员，可授权地方政府在特殊时期建立“延伸失业金制度”。

三、中国失业保险制度的改革构想 中国失业保险制度的改革构想主要有两点：

（一）调整失业保险制度的责任主体：省级政府应为责任主体

失业保险基金投资管理主体和失业保险制度运行主体，可供选择的有三个层次： 第一，中央水平的全国统一投资。一般而言，由于失业保险制度的责任主要在地方政府，而较少在中央政府，这是国际惯例，且从20世纪90年代西欧和北欧国家的改革趋势来看，失业保险责任下沉和松绑已成一个趋势，许多发达国家失业保险本来采取的就是地方政府主办的方式，例如，美国失业保险就是州立项目，因此，失业保险制度的运行主体和失业保险基金的投资管理体制不应采取中央统一管理体制。

第二，县市级统筹单位为投资主体。1999年《失业保险条例》第七条规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。目前绝大部分失业保险制度的统筹是以县市级为主，而不是以市级为主，资金管理非常分散。如果以县市级这个实际统筹水平为投资主体进行投资的话，全国将有2000多个投资主体，这个选择的“风险点”太多，是不可取的。