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浅谈对美国社区的认识和启示
2009年11月25日 14:56:36 星期三
社区是最基层、最靠近百姓生活、最代表居民基础利益的平台，如何建设并使其发挥应有作用，是上至地方领导，下到普通百姓普遍关注的问题。美国的社区建设起步早，而且在“人人平等”的文化氛围下形成了完整的社区服务体系。结合实地考察、查阅资料，谈谈对美国社区建设的认识和启示。
一、初步认识美国社区
“社区”这个词汇，最初是由德国著名社会学家费迪南德·滕尼斯提出来的，后翻译到美国，就使用了community这个词汇。社区是一个地域性的概念，表示人们自然形成的以血缘、地缘为纽带的比较稳定的社会关系和单位。一般来讲，社区具有以下几个特征：一是社区是由有限数量的人口组成的一个社会单位，因此社区一般规模有限，人们之间的信息沟通比较容易。二是社区这种单位是自然形成的，因此社区一般都具有历史的沉淀。三是社区是超越家庭的基本生活单位。在社区内，人们从事着日常生活、人际交往、感情沟通，乃至可以参与社会的经济、政治生活。四是社区以一定的聚落形式存在，是由一定的建筑和场地安排形式形成的人类居住地。美国社区除了具体上述基本特征外，还有其独自的优势和特点。
(一)社区治理的民主化程度高。在美国，社区参与成为民主政治参与的重要方式。美国社区治理为公民的参与提供了各种渠道。社区会议和社区听证会是普通市民参与社区公共事务的固定渠道。市政府进行某项涉及社区利益的政策变动，首先要做的就是召开社区听证会，听取居民的意见。市议员兼任社区董事会非正式成员，不参加投票。因此，社区的利益和群众的要求能够通过他们迅速地反映到市立法部门，通过地方立法的方式，对社区事务进行宏观调控，但他们不会直接干预社区内部事务。社区最高权力机构——社区董事会都是通过选举产生的，所以他们必须向社区居民负责。除了通过社区代议制参与社区公共事务外，社区居民也可以建立独立的自治组织或者参加社团来表达自己的利益诉求，影响社区董事会以及地方政府的决策。在美国现代社区治理中，公民直接参与的意愿越来越清晰地凸现出来。社区居民既可以通过社区选举或政党选举来间接影响社区的公共事务，也可以通过社区全民公决或者社区听证会来直接决定社区的公共政策。总之，美国社区治理表现出的对社区居民参与巨大的容纳能力，其民主化程度高是显而易见的。
(二)非政府组织在社区自治中扮演重要角色。社区非政府组织是美国社区实行居民自治和民主共管的主要载体，致力于表达居民的意愿和对社区居民开展服务。据统计，至2003年“活跃在美国大中小城市社区内的各类非政府组织共有100万个左右，约占美国各类组织的6％。1999年通过募捐、接受个人及企业捐赠、基金会和政府资助以及服务收费，美国非营利组织共筹集6 700多亿美元用于支付工作人员工资以及提供各种服务的费用。这些非政府组织提供多样化的服务，推动了美国社区服务功能的开拓和服务体系的建立。它们承担了原属于政府所提供的管理和服务，减轻了地方政府的负担和成本。非政府组织作为个人与国家之间不可或缺的中间环节而存在，有助于培育居民自治意识和社区参与意识。它们成为民选官员与社区居民之间的沟通桥梁，为居民参与社区公共事务提供了渠道，保证社区居民有秩序、有组织地参与社区公共事务。同时，非政府组织发展和增多，他们需要为争取政府支持和私人基金而展开激烈的竞争，促使其不断提高服务质量。
(三)居住社区协会在社区管理中发挥重要作用。美国的居住社区协会是由房地产开发商发起组织的“业主协会”，是一种民间自治机构，有一名主席和若干名委员，他们由本社区业主投票产生。居住社区协会主要负责对公寓住宅小区内的一切事务进行管理，包括聘请物业管理公司向住户提供服务，管理社区物业的公有部分，如街道、停车场、球场、游泳池等；负责起草物业管理条例，监督条例涉及的范围，如住户粉刷自家外墙用的涂料颜色，住户是否可以将衣服晒在室外，等等。如果住户违反规定，居住社区协会有权对违反者进行罚款，有权起诉违法住户每月按时向居住社区协会交纳管理费用，以维持公寓及其它物业共有部分的维修费用。目前，美国共有约16万个居住社区协会，而且正在以每年数千个的速度增加。美国地方政府非常欢迎居住社区协会，因为这一民间自治机构减轻了政府向居民提供服务的负担，使他们节约了服务费用；购买住房的业主们也很欢迎居住社区协会，因为它可以有效维护和修理社区内的公共财产。
(四)社区学院是社区教育的主要基地。社区学院是美国高等教育的一大创举，已经有一百多年的发展历程，对美国的教育及其经济发展起了很大作用。芝加哥大学最早在1901年创立了Joliet初级学院，一般认为这是美国的第一所社区学院，其宗旨是为接受了12年义务教育的学生提供大学水平的课程教育，并把这种教育看作是第13年级或第14年级的学生。随后初级学院，尤其是公立的初级学院迅速地发展起来，并且不断扩大办学目标和职能，不断增加课程设置和系科设置，开办为社区服务的项目，逐渐成为以社区为中心的教育机构。目前，美国有社区学院1471所，其中公立的963所，私立的508所；在校生达600多万，占美国大学新生总数的34%。社区学院面对的是社区各方、各界的呈立体式的教育需求，普遍具备职业技术教育、补偿教育、社区非学历教育、大学转学教育和普通教育五大职能。其中，职业教育所占的份量最重，社区学院中修读职业系科的学生占绝大多数，职业系科的学生出路很好，很易找到合适的工作。据统计，美国社区学院职业教育的毕业生中约有75％的学生能找到学用一致的工作。补偿教育在提高成人基础文化程度、扫除功能性文盲方面起着重要作用。大学转学教育为进大学深造成才者开辟了广阔的通道。社区非学历教育是指那些不计学分、不发文凭、不授学位的教育服务，内容更是包罗万象。普通教育的目标主要是使学生获得行使公民权利与义务的能力、培养独立思考解决问题的能力等。美国社区学院倡导“服务学习”的理念，帮助学生确定自己将来的职业兴趣和方向，据调查，88%的学生认为社区学院“教会了我有兴趣地工作或使我获得了解工作的机会”。
(五)社区图书馆成为社区生活的重要活动场所。纵观美国社区图书馆100多年的发展史，始终面向所有公众、为弱势群体提供知识服务的理念和实践贯穿了社区图书馆发展的整个历程，其指导方针始终未变，改变和提高的只是图书馆的运作形式。面向不同的阶层和社会群体，提供基本服务和延伸服务是图书馆的根本目的、是美国社区图书馆一切工作的出发点和归宿。如果走进任何一个社区图书馆，我们就可以看到，儿童把它当作放学后的安全之所：老人把它当作排解寂寞之处；成年人把它当作自我完善之地；来美国的新移民把它当作融人美国社会的第一课堂。社区图书馆的服务已延伸到集文化、教育、娱乐等于一身的综合服务。美国图书馆协会调查数据表明，90％以上的被访者表示虽然通过网络可获得信息，网上有大量电子图书等资源，但他们仍然需要图书馆。据了解，读者人均每年去图书馆10次以上。平均每个读者每年从图书馆借阅7本多的图书(不包括DVD等音像制品)。有2／3的美国人访问过图书馆，越来越多的美国人利用图书馆的资源。社区图书馆也是社区文化中心，社区公共图书馆除了有借阅功能以外，同时还有许多配套的社区活动项目，并提供公益活动的场所。许多社区图书馆都提供一些特别服务，经常举办创新性的活动。如，美国的税收项目繁多，表格复杂，所有社区图书馆都可找到各种税表，并提供包括咨询、资料翻译等服务；有的图书馆设立小剧院，为孩子们提供喜爱的木偶剧、戏剧表演及演讲、展览等活动。
(六)充满活力的社区卫生服务体系。美国的社区卫生服务起源于19世纪末，其社区卫生服务体系
充满活力，形式多种多样。卫生服务组织结构松散，社区卫生资源的配置以市场调节为主，服务或功能的体现以需求为导向，表面杂乱，实际有序。美国的卫生服务系统由社区卫生服务和医院服务两大部分组成，社区卫生服务主要由家庭医生负责，家庭医生通常以个体或集体的形式开业。居民就医时一般先找家庭医生，如果需要住院则由家庭医生转诊。美国的社区医院主要由地方政府、地方慈善机构或社区居民出资、捐资兴建，服务对象是社区居民。社区医院的数量占医院总数的80%，平均病床数在150张左右，主要是为急性病和外伤患者提供短期住院治疗。社区卫生服务中心(Community Health Center)主要有三种不同类型：综合性社区卫生服务中心，人员配备比较全面，提供医疗、预防、保健、健康教育等综合性服务；以社区护理和照顾为主的社区卫生服务中心，实际上是提供家庭护理和生活照顾的专门机构，一般没有专职医生，主要由社区护士上门为病人提供专业护理，由护士助手上门为病人提供生活照顾；专科社区卫生服务中心，最常见的“专科”性社区卫生服务中心是社区精神卫生服务中心。美国的社区卫生人员家庭医生、社区护士、护士助手、社会工作者、康复师、健康教育人员等。美国医师协会通过对医师资格考试的有关规定，来控制医师数量。
二、我国社区发展情况
我国城市社区是从居委会组织发展而来的。上个世纪90年代初，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。经济的市场化要求对公有制经济实行战略性的调整和重组，使一大批人员从国有企业和集体企业中分离出来，由“单位人”转变为“社会人”，同时随着中国社会转型的加快，几亿农民从土地中分离出来，进入城镇第三产业，使城镇人口迅速增加。因此，市场化与城市化的迅速推进，使原有的居委会在组织规模、职能定位和活动方式上已经远远不能适应城市基层社会化与民主化管理的客观要求。20世纪90年代初，中国的城市社区应运而生。在党中央和国务院的支持下，截止2001年底，中国县级以上城市对社区的规划与重组初步完成。按照地域性和认同感等社区构成要素，各城市均由两三个或更多个居委会所辖区组合为一个社区，命名为“社区居民委员会”，从而成为政府主导、社会各界参与、居民群众民主管理的城市基层新型组织形式。
中国城市社区由点到面历经十多年的发展，虽然时间比较短，但仍积累了比较丰富的经验，取得了重要进展，初步形成了比较完整的社区组织领导和管理体制．各大中城市创造了具有不同特色的社区发展类型或模式，得到了各省市地方政府的大力支持，基础设施等方面的条件逐渐得到了改善，有些社区初步纳入了地方政府发展规划，社区理念也逐渐被城市居民所接受，得到了社会各界的认同。尽管如此，中国城市社区发展仍处于不成熟的阶段，组织领导体制、管理体制、自我发展还存在许多难以解决的问题。
(一)社区规模过于狭小，极大地制约着发展的空间。难以在更大的范围吸纳政府和国内外资金支持，束缚了社区组织的活力。北京市西城区划分为47个社区，天津市西城区划分为217个社区，南京市玄武区划分为86个社区。沈阳、长春的每个社区居民人口为150～10000人左右。城市社区人口规模最多的是北京市西城区，每个社区人口为2万至3万人之间。大多数城市社区涵盖的人口规模为4000至8000人左右。社区的组织、地域和人口规模狭小造成了自身难以克服的许多弊端：一是难以承担更多的社会化管理、社会化服务任务；二是难以吸纳更多的居民和驻社区单位参与社区建设的事务；三是难以整合、利用和开发社区资源，形成资源共享；四是加重了地方政府管理负担，造成了大量的人力、物力和财力的浪费；五是难以吸纳民营资本和国外资本参与社区的发展。
(二)社区组织职能界定不清。社区组织是什么?人们对此缺乏科学的明确定位。一些社区组织成为居委会的翻版；同社区发展相衔接的法律法规建设严重滞后，迟迟不能提到人大立法日程上，致使社区应享有的责权利难以落实。