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国家治理体系和治理能力现代化的政治学解读

作者：梅少粉 陈平

来源：《桂海论丛》2014年第03期

摘 要：党的十八届三中全会明确指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”实现这一目标，关键的一步是从政治学的视角对“国家治理”的理念有一个正确认识和价值评判。当前，无论是学术界还是政界对“国家治理”的认识存在着种种误区。必须历史地、全面地、准确地理解“国家治理”的丰富内涵，深刻认识从“统治到管理再到治理”的演变是一种进步的历史趋势。惟其如此，才能为“推进国家治理体系和治理能力现代化”奠定坚实的思想基础。 关键词：国家治理体系；治理能力；理念；制度

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）03-0028-03 收稿日期：2014-01-06

作者简介：梅少粉，女，中共中央党校2011级政治学博士生，研究方向为比较政治学与中国政府政治；

陈 平，女，中共中央党校2013级政治学博士生，研究方向为比较政治学与中国政府政治。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总体目标，通过全面深化改革使社会活力与各种生产要素的活力迸发，让改革的红利惠及更多人民。然而，改革不是朝夕之功，国家治理的完善也非一时之效。所以，首先要对国家治理在概念上有一个准确的理解，并作出正确的价值判断。对国家治理的范围、方式、主体等的清醒认识是全面提高国家治理能力，完善国家治理体系的第一步。而对治理绩效的评判标准也正是基于它是否能够很好地体现了国家治理的内涵与要素。从应然的角度说，一种良好的治理应该能够促进国家强盛、公民幸福与社会公正。任何社会改革的推行都应该以形成一种良善的国家治理目标为指向。

一、从统治到管理再到治理是一种历史趋势

从治理概念本身的发展来看，大概经历了从统治到管理再到治理的转变。“治理”一词在政治学中出现较晚，从统治走向治理可以说是人类政治发展的普遍趋势。“少一些统治，多一些

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治理”，已经成为全球不同地域国家发展的共识。在任何一个国家，任何一个政党上台执政都希望自己治下的国家有良好的治理体制和治理行为。从政治学理论看，统治与治理两者存在很多差异，主要体现在主体不同、权威来源与性质各异、权力运行向度不同以及两者作用范围不一致[1]。在统治的语境下，政府等公权力是统治的主体，社会不具有统治权力；治理则将社会纳入到权力主体的范围，使得更多人能够参与到治理中去，扩大了权力主体的范围。统治是强制性的，是以国家暴力机器为后盾的，客体必须服从，而治理更多体现的是协商精神，多种组织在平等的地位上进行协商；统治以法律、国家暴力机器为后盾，不服从会受到强力制裁，而治理还依靠社会非强制力量；统治体现出一种等级关系，是一种金字塔式自上而下的运行，而治理既有自上而下运行，也有自下而上反馈以及平行互动；统治依靠武力，注定其控制范围是有限的，会出现权力真空地带，而治理由于参与力量众多反而有更广阔的领域。

十八届三中全会多次提到治理，被诸多学者称为“亮点”，其实这不仅仅是因为它出现的次数多，最根本的原因是它较之以前有了显著的变化。之前谈到国家和社会的关系时，总会习惯性地用“管理”这个词，如“社会管理”、“政府管理”、“经济管理”、“文化管理”等。十八届三中全会后代之以“国家治理”、“社会治理”、“政府治理”等。从管理到治理，虽然字面上只有一字之差，但内涵上发生了深刻变化。从政治学角度看，管理是指国家行政机关运用国家权力对社会公共事务进行计划、组织、协调、控制的活动。而治理则是指公共权威为维持秩序、实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。管理和治理，目标职能基本一致，但是主体、理念、方式、路径等却有着重大差别。相比管理，治理是一种更加“优化、良性、多元化、多角度的管理”，是对管理的提升和跨越[2]。从这个角度来理解，国家治理本质上就是在保障国家稳定和基本权利安排的前提下，怎样才能使得国家权力运行得更加合法、高效、顺畅，更多地得到社会的认同，增强合法性基础的问题。只有适合自身的基本制度安排好了，才有可能实行国家治理。国家治理的过程要充分发挥多元主体的活力与作用，使国家、社会、市场之间各司其职，优化互补，积极互动，唯此方可实现国家治理的预期目标。 二、当前对国家治理能力的认识存在种种误区

在我国，“国家治理”概念的提出是近几年的事。正因为如此，当前，对于国家治理能力，无论是学术界还是政界，不少人存在着种种错误的认识。主要有：第一种观点认为，政府职权范围与国家治理能力成正比，职能权力范围越大，国家治理能力越强[3]。这是理念认识上的模糊不清，从本质上讲是受旧的计划经济体制影响的产物。在这些人的思想观念中，要提高国家的治理能力就必须建立一个“无所不包的国家——政府既能控制政治领域，又能控制经济、社会、文化与思想领域”[3]。这种高度的集权模式在许多国家也曾出现过，但历史证明，它无法实现国家长治久安的治理效果，也就是说这是一种不可持续的国家治理能力。1997年，世界银行在《世界发展报告——变革中的政府》中就已经对发展中国家政府的范围和有效性做出了规定，指出政府擅长的事情是有限的，而有效政府的关键在于做好政府擅长的事情，而不是无限扩大政府掌控的范围[4]。在这篇报告的开头部分就鲜明地提出，为了实现有效治理，首先要确定政府的作用应该是什么，政府能做什么和不能做什么。在当下我们着力于全面提高国家治理能力和完善治理体系的关键时期，认识到政府不能做什么显得尤为重要，提出国家治理，把政府作为治理的行为主体之一，这体现了极大的现代治国智慧。

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第二种观点认为，政府的自由裁量权与国家治理能力成正比，自由裁量权越大，国家治理能力就越强[3]。从这一逻辑出发，对政府权力的监督和制约就显得多余，甚至会削弱国家的治理能力，与我国建设社会主义民主政治的要求是南辕北辙的。各国政治实践证明，一个国家的政府权力一旦缺乏民众和制度的监督制约，国家发展的大势将逆历史潮流而动，走向集权专制。从历史上看，“绝对主义国家的自由裁量权要高于立宪主义国家，传统君主国政府的自由裁量权要高于现代民主法治国家，但实际上前一类国家的治理能力是高度不稳定的，而且通常都会不断弱化”[3]。2013年10月11日中央电视台《焦点访谈》曝光且引起高度关注的“北漂小伙返乡六次办理护照”事件中[5]，河北省武邑县公安局相关人员随意行使自由裁量权的行为就严重削弱了治理的有效性，是一种典型的“门难进、脸难看、事难办”的官僚主义作风，它让老百姓深恶痛绝。问题的严重性在于类似的事件不仅仅发生在河北，还可能引起权力寻租与腐败现象发生。所有这些事件的共同点在于公职人员都在行使着较大的自由裁量权，结果造成了对公民权益的损害，导致公民对政府部门产生不满，严重的还会丧失对政府的信任，最终削弱国家治理能力，破坏了党风，影响了党在人民群众中的形象。

第三种观点认为，各级别领导人的个人权力与国家治理能力成正比，领导个人权力越大，国家的治理能力也就越强[3]。这种声音虽然占少数，但是危害是相当严重的。不可否认，有效的治理能力需要有一个高效能的行政部门，但是这并不意味着该部门的领导人所拥有的权力越大越好。因为权力的过大往往隐藏着贪污腐败的危险。党的十八大之后，一些高官大员相继落马就是最有力的佐证。无论是哪个级别的领导人，一旦个人权力过大、不受约束，都有可能破坏政府职能的正常发挥与行政的有序运作，结果反而是损害了国家治理能力。这也与我国一直倡导的廉政建设相悖而行，实不可取。

对国家治理能力各种错误认识的分析，其目的在于更好更全面地把握国家治理的内涵和要素。党的十八届三中全会《决定》中提出的国家治理和以往政府的执政理念是一脉相承的，它涉及到多个方面和领域，是对中国当前国情最真实的反映和最广大人民群众利益的根本代表。由此，应该历史、全面、准确地理解国家治理能力和治理体系的现代化。 三、对国家治理体系和治理能力现代化应当历史地、全面地、准确地加以理解

国家治理体系和治理能力的现代化与我们党的治国理念是一脉相承的，应当历史地理解。自从新中国成立后，中国共产党作为执政党，一直在探索一条适合中国国情的治理之道，复杂的国际形势与国内的现实状况，使得国际国内对共产党如何治理国家尤为关注。在不断总结经验教训的基础上，共产党领导全国人民在探索治理国家的实践中取得了丰硕的成果，逐渐形成了中国特色的民主政治道路、社会主义法制体系、基层群众自治制度和社会治理创新体制等。进入21世纪后，我国“超复杂的国家结构”[6]变得更加复杂，矛盾和问题呈现多样性，且层出不穷，随着社会主义市场经济的发展，社会结构、价值取向等都出现了一定程度的调整。这就需要不断创新治理国家的理念和体制，更好地实现对国家的治理。2002年党的十六大报告提出“党领导人民治理国家”[7]；2007年党的十七大遵循党领导人民治理国家的理念，并第一次明确地提出了党在领导人民治理国家活动中的地位与作用的问题，即“总揽全局，协调各方，科学执政、民主执政以及依法执政”[8]；2012年党的十八大报告提出，“更加注重治理，通过