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关于构建中国地震保险法律制度的思考

作者：张秀芹

来源：《人民论坛》2013年第18期

【摘要】中国是一个受地震灾害影响较多的国家，地震的危害性十分巨大，影响着我国的经济发展与社会稳定。目前，我们对于地震灾害所造成的危害只能采取群众募捐和政府补助的办法进行补救，但其并非是制度性的保障，且存在着诸多弊端。鉴于此，构建保险法律制度对我国应对地震灾害而言具有十分重要的意义。 【关键词】地震 保险法律制度 风险预防 维稳 中国构建地震保险法律制度的必要性

中国是地震灾害频发的国家，根据联合国有关资料统计，除美国与日本外，我国是遭受自然灾害最为严重的国家，我国的大陆地震强度和频率在世界排名第一，占据全球发生地震频率的十分之一左右，而且我国高达三分之二的城市受到地震的威胁，在整个20世纪，因为地震所造成的死亡人数高达69万余人，占全球因地震死亡人数的二分之一，在我国境内从1949年至今，发生了100多次地震，受灾范围达22个省，死亡人数达到31万余人，占据全国各类因自然灾害所死亡人数的60%，例如1976年的唐山大地震，造成242419人死亡，164581人深受重伤。大量数据表明，地震危害性十分巨大。

我国地震灾害后的救助方式主要有政府补助和群众募捐，但是由于我国财政压力巨大，而地震受灾人口多，受灾面积大和受灾程度深，因此震后政府补助偏低，仅仅能够保证灾区人民的基本生活所需。根据统计资料，2000年至今，财政补助仅仅占到受灾损失的5%，高达95%以上的损失是由受灾群众自己承担。对个别受灾较重的群众而言，连基本生活都得不到足够保障。至于群众募捐，实际上也存在非常大的弊端。由于捐助都具有浓烈的行政色彩，灾后，行政机关派发捐助计划指标的情况还很常见，计划性救灾虽然在一方面有利于快速协调各个政府部门和群众力量快速有效地展开救灾工作，但是这种强制性捐助从长远来看造成的不良影响将逐步显现，对社会风气的不利影响也较大。在灾害发生后，我国对救助资金的管理使用也比较落后，群众对此意见非常大，中国红十字会最近饱受民众的质疑就充分说明了这一点。 面对地震危害，保险的现实需求十分巨大，但地震保险制度在我国并没有建立，我们还不能就地震进行投保。四川芦山“4·20”地震发生后，社会各界强烈呼吁制定具有中国特色社会主义性质的《地震保险法》，这也说明地震保险制度在我国受到越来越多的重视，这样一部法律的制定对构建中国地震保险法律制度体系的意义无疑是十分重大的。从实际操作上来说，我国人口有十三亿，地震保险在我国的市场是十分巨大的，假设十三亿人都购买一份地震保险，那么因地震保险带来的规模效应和收益都无疑是十分惊人的。如果我们对现行的商业保险机制进行充分挖掘和创新，充分发挥市场资源的优化配置的基础性作用和政府的调节性作用，那么地震保险对防震救灾将会产生巨大的作用，中国地震保险业必将迎来蓬勃发展的春天。

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构建中国地震保险法律制度的环境和条件

由于我国长期深受自然灾害并同自然灾害作斗争，已经积累了丰富的防灾救灾经验，形成了具有我国特色的防灾救灾制度与体系，如四川芦山“4·20”强烈地震发生后，迅速展开了以中国人民解放军、武警官兵为主体，以广大志愿者和灾区群众自救为辅的救灾工作，在各个部门的通力合作下，在最短时间内救助灾民并将损失控制在最小范围内。虽然如此，面对地震带来的巨大损失，构建地震保险法律制度依然非常必要。

我国人口基数大，民众参加保险的意识较强，这为提高民众参加地震保险提供了可能。中国人口分布的不平衡对于地震保险的工作展开是十分有利的，中国人口分布的数量是东部多于西部，而地震发生的频率是西部多于东部，这样有利于减少因地震造成的损失。

我国人口多、地域广，加之我国地震灾害频发，地震带分布广泛，这对设立地震险而言提供了现实的基础。地震险是关涉国计民生的大事，必须借助国家的力量来进行干预，推行强制地震险。此外，发达国家尤其是美国、日本等国在推行地震险方面有着成功的经验，这也为我们设立地震险提供了借鉴。我国设立地震保险制度，应结合本国的具体国情，同时借鉴国外的先进经验，唯此才能促进我国地震保险制度的建立与发展。

当前，我国社会各界强烈呼吁制定具有中国特色的《地震保险法》，并要求早日建立地震保险制度，由此可以预见，我国政府也必将对地震保险制度的建立提供足够的政策、税收及金融财政等方面的支持。

四川汶川地震和雅安地震发生后，国家不断向灾区提供优惠政策，充分反映了我国政府制定政策的人性化和对地震受灾群众的支持。对构建地震保险制度提供政策支持是政府的基本职能之一，地震保险制度之所以还未在我国建立就是因为风险分散问题没有解决，我们可以通过支持发行地震保险债券，建立保险救济基金和办理地震保险再保险业务来分散和化解保险公司承担的风险和责任。同时，我国政府可以通过建立与地震保险有关的其他的配套措施，营造好一个保险业环境，就能够从根本上解决有关保险公司担心风险过大而不敢开设地震险业务的问题。

根据相关统计数据表明，以中国平安、太平洋为代表的中国各保险公司规模巨大、资金雄厚，经营水平不断提高，由此形成的抵抗风险能力不断增强，这给我国构建地震保险制度奠定了坚实基础。以2008年冻雨灾害中我国保险业的表现为例，共接保险报案50余万件，主动联系的30余万件，已付赔款额度高达16余亿，保险实力的增强使得保险公司有信心能够参加到地震保险业务中来。

近年来，我国法学界在充分借鉴国外先进经验的基础上，就构建地震保险制度取得了一系列可喜成果。目前，学者们也达成了普遍的共识，其中对有关地震保险费用模式和费用计算都进行了深入的研究，提出的建议也具有很大的可行性，这些理论为我国构建地震保险法律体系奠定了坚实的理论基础。我国政府也建立了地震保险工作组，协同中国保险公司和中国保险研

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究所展开了大量的研究考察工作，这些举措都为我国建立地震保险制度奠定了坚实的政策基础。

中国地震保险制度性质的方向

地震保险的政策性与商业性。在我国，地震保险制度的建构应该也必须得到政府部门的大力支持，应具有强力的政策性倾向的，如果只是单纯依靠市场发挥基础配置资源的作用，就无法建立充足的、廉价的、可供选择的地震保险产品，不利于发挥地震保险的保障作用。由此可见，政府参与调节是十分必要的。

另一个方面，仅仅是依靠政府来组建和调节地震保险也是行不通的，要充分发挥市场的基础性作用。我国的地震保险制度应该根据我国的国情走具有中国特色的道路。首先，应该积极走商业化道路，发挥市场这只无形的调节性手的作用。其次，是用政府这只有形的手发挥资源配置作用并作为最后的保障。至于政策性的保险，国家可以通过控股参股来利用商业保险公司运营，这样做更符合我国国情，仅仅只是社会保障性保险实行起来难度太大，非营利性的保险并不能够刺激保险行业的健康发展，而且将给政府的财政带来沉重负担，并非长久之计。我国的地震保险制度应该是国家政策扶持与市场化运作的有机结合，因此，我国的地震保险性质将是商业主流性带有政策性成分。

地震保险的强制性和自愿性。从世界一般情况来看，要建立地震保险制度必须要有发达的财险市场，完善的风险评估体系和对巨大灾害的广泛需求市场，唯此才能够使得国家和市场构建风险综合管理框架，奠定地震保险制度的依托。

从我国国情来看，对居民的人身和居民房屋应该实行强制保险，但是对于价值较大的不动产，例如宾馆类可实行自愿险，普通保险应该保持价格低廉而且充足，自愿保险与商业保险相辅相成共同构建我国特色的地震保险体制，强制性的保险有利于大大提高我国参加地震保险的保险率，降低并分散风险，而且强制保险的低费率也不会增加我国居民的负担。

另一个方面，商业非自愿的保险增加了人们的可选择性，有利于提高保险费用总量和提高地震风险的分散程度。所以，我国的地震保险在法律上应当实行强制性与自愿性相结合的方式。

构建中国地震保险法律制度的原则

保障普及性原则。我国的地震保险法律制度是实行强制性和自愿性相结合的方式，强制性的基本保障应该做到高覆盖率，强制性保险包括的人身损害和房屋损害险是事关国计民生的大事，必须予以强制保险，使其保障作用普及化，并不是在局部地区做好普及工作，而是在全国范围内做好普及工程，这样才能保证地震保险法律制度的有效推行，才能够充分发挥地震保险法律制度的基础性保障作用。