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试析国际组织行政改革的动力机制

作者：汤蓓

来源：《国际观察》2013年第06期

摘要：国际组织的运作受制于自身行政机构的效率与效能。本文以世界卫生组织秘书处为案例，分析了国际组织开展行政改革的动力，提出了行政首长推动与多元力量推动两种机制。秘书长作为国际组织行政领导，能够在短期内贯彻自身的改革意志，对组织目标、结构、管理进行变革。但是，这种单一动力也存在过度依赖个人行事风格的问题，且往往无法克服官僚机构内在的弊病。与之相比，多元力量推动的改革虽然进展较为缓慢，但是具有协商充分的优势，而且显示出制度化的特征。

关键字：国际组织 行政改革 行政首长 制度化

中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2013106-0050-55

国际组织运作的优劣不仅取决于成员国之间的合作，还受制于其自身常设机构的能力。目前，对国际组织的行政机构——主要是秘书处进行改革，使其更好地服务于组织宗旨、提高其效率，已经成为国际社会普遍关心的问题。然而，与国内政府相比，国际组织行政机构的大部分工作难以被看到，很少能够吸引公众的注意，其突破陈规、开展变革的动力也相对较弱。本文试图以世界卫生组织（World Health Organization，WH0）1998年以来的活动为例，分析国际组织行政改革动力的来源、形式、效能，以探讨更为成熟的改革路径。 一、WHO行政改革的发端

秘书处是WHO的主要行政机构，负责执行组织活动。它由三个层次构成——位于日内瓦的总部、六个地区办公室以及在会员国中设立的国家办公室。秘书处中的技术人员多具有医学专业背景，而总干事是整个组织的技术与行政首长。由于具备专业知识的优势，WH0秘书处在二战后的国际卫生合作中一直扮演着举足轻重的角色，包括收集公布疾病爆发信息、制订专业技术规范、为国家提供建议，组织开展疾病控制项目等等。但是，随着时间的推移，它也出现了一系列官僚机构的病症。20世纪90年代开始，对WHO秘书处的职能、结构与管理进行改革已经成为各成员国，甚至组织内部人员的重要诉求。

首先，未能确定恰当的工作重点与职责范围是WHO秘书处受到的重要批评。从20世纪50年代开始，WHO秘书处的工作范围不断扩大。当时的秘书长马戈林诺·坎道

（MarcolinoCandau）指出这是为了反映组织法中对“健康”这一概念的广泛定义。随后秘书处一直维持着这一“全餐式”（full menu）的途径进行活动规划。到90年代初期，wHO试图同时应对一系列范围广泛的议题，从抗击艾滋病、肺结核流行到口腔卫生，几乎无所不包，而且缺乏优先程度的排序。然而，不断扩张的使命并没有得到额外资源的匹配，这使得秘书处只能将有限的资源平均分散在范围广泛的活动上，甚至有时只有一到两名工作人员负责处理特定的健康

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议题。针对这一情况，主要成员国提出，秘书处应当将集中注意力，将有限的资源用于应对少数在发展中国家最为突出的健康问题。另外，批评意见还提出，秘书处将自身的职能过于局限在技术性领域内，在组织声称要实现的“倡议卫生政策的变革”这一目标上没有作为。 其次，到这一时期，由WHO行政机构结构分散而引发的矛盾日益突出。由于地区办公室主任并不直接受命于总干事，而是由该地区国家选举产生，其显示出相当的独立性，能够自行安排人事任命与资源分配。20世纪80年代后期，哈夫丹·马勒（Halfdan Mahler）担任WHO总干事时，由于他良好的沟通技能与广受尊敬的地位，总部与各地区办公室之间尚能协调。但随后接任的中岛宏（Nakajima Hiloshi）缺少前任的人格魅力，又是从地区职位上升任的，使得其他地区办公室主任不愿意听命于他。1993年，联合国的独立外部监督机构联合检查组（Joint Inspection Unit）提出的评估报告认为，WHO的行政结构过于分散，地区办公室缺乏效率、无法贯彻总部的战略规划，而且受制于地区政治压力。

第三，时任总干事中岛宏领导下的秘书处内部管理风格开始饱受批评。在他的任期内，高级别职位的数目几乎翻了一番，质疑声音认为，这些任命有许多是出于政治考虑而非个人才干。此外，他还被指责为没有远见、行事僵化的领导，以致损害了WHO的项目执行能力。中岛宏与当时全球艾滋病计划主任乔纳森·曼（Jonathan Mann）之间在管理问题上的冲突导致后者辞职，而这被认为与艾滋病计划的最终失败有着密不可分的关系。

对WHO秘书处进行改革的要求最终以捐助国施加压力的形式表现出来。1993年，捐助国冻结了WHO正常预算的实质性增长，使得该组织首次出现了高达5100万美元的赤字。为了维持WHO的正常运作，国际社会开始探讨相应的改革之道。 二、行政领导推动下的改革

针对WHO行政机构失能的状况，来自成员国与国际组织的专业人士展开了讨论。这类研究包括：澳大利亚、挪威、英国在1994年展开的对WHO财务状况的研究；1996年由哈佛大学发起、洛克菲勒基金会赞助的讨论WHO改革问题的大会以及加拿大、瑞典等国针对该组织国家层级活动的评估。这些讨论的共同结论是，秘书处运作的主要问题在于缺乏明确的战略规划愿景与有力的领导。1996年会议更是明确提出，需要一位高知名度与影响力的人士来“拯救”WHO。

1998年，曾经担任挪威总理的格罗·哈莱姆·布伦特兰（Gro Harlem Brundtland）成为WHO新一任总干事。她的获任受到广泛的欢迎，成员国与国际社会对她重振WHO给予了相当的信任，日本厚生省甚至推迟了针对地区办公室的评估计划，等待新任总干事的改革措施出台。早在赴任之前，布伦特兰就详细地规划了五年任期的工作计划，并利用挪威政府的支持召集了一批专业人员，作为改革秘书处的核心团队。可以说，从1998年到2003年，行政领导的改革意志是WHO行政改革的主要推动力。

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缩减WHO秘书处的职能范围，使其工作重点更为明确是改革要解决的首要问题。布伦特兰在就职演说中就提出，必须明确WHO的角色，“我们必须通过将工作围绕着核心任务展开来使WHO团结到一起，……我们的角色是给出最佳建议，支持并提出最佳政策，激发并推动最好的研究。”在这一时期内，布伦特兰将设在总部的50个计划削减为35个，并挑选了两项以往不受重视、但却能够赢得成员国广泛支持的议题作为应对重点，即如何应对发展中国家的疟疾流行与全球烟草控制。而且，在应对疟疾流行的问题上，布伦特兰开创了邀请各国政府首脑与财政部长参与讨论的做法，大大提高了卫生问题在政治议程上的重要性。

其次，在秘书处的内部结构方面，布伦特兰进行了大刀阔斧的改革，以建立“一个整合的WHO”。首先，她将原先分散管理的项目划分为9个小组，各项目主任向负责该小组的“内阁”成员汇报，再由9位“内阁”成员向总干事汇报。通过这种方式，总干事试图创造“一个更为扁平化的结构，使其具有更好的沟通与更大的透明度”。值得注意的是，这一举措更为重要的意义在于，“内阁”成员开始负责在预算编订之前起草战略计划，并决定资金分配的方式与衡量目标实现的手段，从而大大削弱了地区办公室独立进行规划的能力。

最后，新的行政领导在管理中更注重公开、透明的任命程序。为了纠正先前人事管理中“政治优于才干”的问题，洛克菲勒基金特别向总干事提供了250万美元的资金，专门用于专业人才的培养与遴选。为此，WHO设立了全球卫生领导官员计划（Global Health

LeadershipOfficers Programme），向年龄在35岁以下的专业人士提供为期两年的培训，为之后的考核与任命提供基础。

布伦特兰的行政改革取得了一定的成效，她的工作被描述为“具备合格的领导品质”、“关注少数优先事务并极力推进”，“诚实、富有献身精神、精力充沛，在政治上具有灵活性”。在她的任期内，捐助国为WHO提供的额外预算增加了38%，组织运作的压力得到缓解。但是，这一发生在秘书处内部的改革并没有彻底解决问题，甚至带来了新的困局。

由于布伦特兰的改革是在WHO财政危机的背景下开展的，她不得不回避可能引发主要捐助国不满的议题。2001年，WHO基本药物与药品政策小组成员达夫妮·弗雷塞尔

（DaphneFresle）在辞呈中批评秘书处在药物问题上立场保守，甚至在涉及对大型药物公司的批评意见上进行内部的言论审查。另外，迫于财政压力，总干事将资金集中用于少数引人注目的项目上，这也造成了组织各部门间为争夺资源而关系紧张。WHO一位内部高级官员称，他惊讶于秘书处内部的斗争，“事实是，执行主任之间存在激烈的竞争。各人并不关心共同的目标，他们都希望得分。”2002年时，她最初任命的9位“内阁”成员只有2位依然在任——如此剧烈的人事变动恰恰反映出改革的问题所在。除此之外，由于在管理问题上并未充分听取普通雇员的意见。2001年5月进行的职员调查显示，80%的人员认为WHO在关心员工的福利与满意度上表现得差或很差；637位受访者中有四分之三认为WHO内部的协调差或很差；40%的人认为组织内部士气低落或非常低落。