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2019-ppp项目初步实施方案编制要求-精选word文档

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ppp项目初步实施方案编制要求

篇一：PPP项目实施方案编制 PPP项目实施方案编制

PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。 PPP项目实施方案是发改系统参与PPP的一个十分重要的环节，而且对PPP项目来说，实施方案也是整个PPP项目的灵魂。所以，今天的主题就是PPP项目实施方案的编制。

首先说一下PPP的操作流程。 方案研究论证阶段：

一是项目主管部门根据需求提出，什么样的项目适合做PPP，什么样的项目不适合做PPP，我觉得适合不适合要看项目的需求，也就是说我这个地方的建设为了百姓的生活，或者为了改革城市环境，有这样一个项目，首先是项目的提出。

二是项目可行性初步论证。按照可以做PPP的基本原则来判断能否做PPP。基本原则是什么？各有各的说法，最早的可能说看这个项目是否有稳定的现金流，有没有稳定的营运能力等等，但实际上这个观念不一定正确。这个指标更适合优选，比如有很多项目，那么哪个项目更适合，可能站在投资人的角度，他会更喜欢有现金流的项目，但是站在政府的角度不见得。我们的观点是这个项目是否适合做PPP，要看这个项目实施PPP后能否带来额外的效益，实际就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算这个数是不太可行的，理论上可以算，但实际上，由传统方式建设和采用PPP模式建设，建设期需要的投入不一样，同样一个项目，政府花钱和私人老板花钱，需要的投资额是不一样的，具体差别是多少很难算得出来。

在运营阶段，由社会投资来运营或由传统的事业单位来运营，运营成本也会不一样，具体相差多少同样不好算。所以说定量是不好判断的，基于我们目前市场所掌握的信息，通过定性的判断，也就是说是否适合做PPP，如果能判断项目有足够的社会资源，而且社会资源做这个项目能够节省建设成本和运营成本，

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甚至能够更大地促进社会资本方发挥技术优势和管理优势，那么这个项目就可以做

PPP，不论其是否有直接收益。当然，有个大前提，这个项目一定是公共基础设施和公共服务项目。

三是实施方案研究。这是最大最重要的环节，在这里要研究清楚整个项目的投融资模式、项目价格模式、项目风险分担方案、建设监管方案、运营服务监管方案、项目退出机制、选择投资人方式，这些是我们要研究的核心内容。 四是实施方案编制。以前叫预可研，但容易与一般建设项目管理程序中的预可研发生混淆，所以在PPP流程中我们叫它实施方案。PPP项目操作的流程与传统的项目管理流程不是冲突的，而是互补的。对于项目管理我国有一套成熟的体系，并不因为是PPP项目就可以有特殊待遇，就可以不按国家项目管理规则走，不是这个概念。一定要按传统的规则，该做可研的做可研，该做初步设计的做初步设计，这套程序是要的，只不过因为我们要做PPP，要处理地方政府和社会投资人的一些关系，所以要增加一个PPP实施方案的过程。 五是实施方案审批。审批主体严格来说是地方政府，但在实际操作过程中都是由发改会同财政、税务、环保等部门共同对《实施方案》进行联审后报市政府批准。

社会投资方选择阶段：

一是要制定招商方案，根据实施方案编制的原则确定招商条件、合同文件等。 二是发布招商公告。按照财政215号文件（《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》），要发布资格预审公告，主要的目的是向社会公开这个项目要做PPP了，让感兴趣的社会投资人都来报名，这就是公告的目的。

三是确定社会投资方。通过公开招标、竞争性谈判、邀请招标、单一来源采购、竞争性磋商等方式确定社会投资人。

四是第一次签约。确定社会投资人后就签约，签约通常有两次，第一次市政府主管部门和投资人签，因为这个时候项目公司还没有成立。

五是第二次签约。等到投资人项目公司成立以后，政府和社会项目公司就进行第二次签约。签约方式有好多种，不见得非得分两次签，也可以单次，第一次签约时给项目公司留下位置，待项目公司成立再来补签，这也是可以的。还有一种方法是政府主管部门和投资人签了投资协议，投资协议里明确了投资人的责任事项，把政府和项目公司的PPP协议作为投资协议的附件，这些都是没有问题的，只要合同体系把所有的责权利规定清楚，怎么签问题都不大。 实施方案的重要性：实施方案体现PPP项目的核心条件，是政府审批决策的依据，也是PPP合作关系展开的基石。

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实施方案的内容：按照财政113号文件规定，实施方案包括项目概况、风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式等内容。发改部门也有一些对实施方案内容的规定，但是大同小异，没有区别。目前来看，仅仅有一点不一致，就是在于政府融资平台是否可以代表政府来实施PPP项目这点，在发改文件里是可以的。我们在编制2724号（关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资[201X]2724号)文件时讨论过，到底平台作为一个企业能否代表政府，当时有不同的声音，讨论的结果是结合中国国情，有些地方政府的融资平台1近几年积累了大量人才和管理经验，所以某种程度上政府往往离不开他们来操作项目，包括北京的京投，北京市的轨道交通项目是京投作为政府代表在操办PPP的事情，这没有问题，只要京投得到了政府方授权。目前只有这一点是发改和财政的文件有不同看法，其他基本是一致的。 下面具体来看实施方案的内容。 一、项目概况

项目概况一定要说清楚两个方面的内容，一方面是常见的规划、立项，在一般项目中基本都涉及到；第二方面是项目的建设范围和服务目标，这是作为PPP实施方案必须说明的内容。 二、风险分配

实际上整个PPP项目操作是否成功，要看是否有合理的风险分配体系，在政企双方都觉得风险可控的情况下，我能够获得一定的收益，那么这个事情就可能成功。风险分配一般分两个阶段来做，一是项目风险识别；二是风险分担机制设计。

1 地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。(根据国发〔201X〕19号文件定义）。财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预〔201X〕412号）进一步明确了地方政府融资平台的概念，表述如下：

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。 项目风险识别

PPP风险来自四个层面：政府层面、市场层面、项目层面和不可抗力。不可抗力风险是任何项目都可能会遇到的，而且它的风险分配有自然规律，也就是说