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政府购买服务与社会组织发展问题探讨

作者：高山

来源：《当代经济管理》2015年第09期

[摘 要]政府购买作为维系政府与社会组织合作的重要方式，是我国公共服务制度的重大创新，也是社会组织发展的重要契机。我国政府向社会组织购买服务面临着诸多现实问题亟待解决，需要强化购买服务的契约管理，建立服务平台便于社会组织参与，积极培育和引导社会组织健康发展，完善社会组织自身治理机制，对购买服务进行多元专业的监督管理，推进购买服务的评估体系建设。

[关键词]政府购买；社会组织；公共服务

[中图分类号]D630.1；C916.2 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2015）09-0044-05 一、政府购买公共服务的主要作用

政府购买公共服务是政府为实现公众要求的公共服务目标，采用合同式管理方式，政府提供公共服务的资金，通过社会力量（主要是社会组织）提供公共服务。从1998年开始，我国各地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多，形式多样。经过十多年的实践，不少地方已取得了较为丰富的经验，政府购买服务的作用日益凸显：

第一，有利于建设服务型政府，促使政府职能转变。政府部门的职能主要是提供公共产品，提供的方式最好采取市场化。政府部门直接提供公共服务是难以满足人民群众日益增长的服务需求的，需要专业化、多元化的组织提供，从而更好的配置公共资源。政府购买公共服务正是遵循了市场机制在资源配置中起决定性作用，将政府的职能集中于纠正市场失灵的领域之中，使政府由全能型的政府转变为“有所为、有所不为”的服务型政府。

第二，有利于提高政府效率，降低行政成本。由政府一家提供公共服务会形成垄断，不利于服务质量的提升和改善，也不利于政府资金的高效低成本使用。通过引进社会组织，经过市场机制的优胜劣汰，可以大幅提高公共服务的水平和质量，满足公众的巨大需求，提高市场服务的效率。同时，竞争机制的引入使得政府部门必须更为高效的使用资金，提高了政府管理的透明度和廉洁度，降低了政府运行成本。

第三，有利于促进社会组织的发展，实现基本公共服务均等化。建设公共财政制度，实现基本公共服务均等化目标，需要通过多元化的渠道来完成。政府购买公共服务极大促进了社会组织的发展，有利于公共服务实现供求平衡。社会组织也从承接公共服务过程中得到持续发展的不竭动力，是对社会组织本身功能和作用的肯定，项目运作使社会组织自身优势得以充分发挥，也让社会组织的信誉不断得到验证和改进。 二、目前政府购买公共服务存在的主要问题

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（一）发展基础的偏差导致公强民弱

在欧洲和美国政府购买服务发达的国家，在很大程度上是受新公共管理运动的影响。新公共管理运动利用市场更先进的管理方法，在公共部门、私营部门的公共服务供给竞争机制中发挥积极作用；重视服务管理结果的实现和管理者的个人责任，强调满足顾客的需要，注重公共服务绩效评估，努力降低服务成本，提高服务质量和效率。其基础是社会组织已积累了较为丰富的经验，涉及社会服务各个领域和相当多的社会管理行业，与政府、企业并列，被称为第三部门、第三方力量，为政府购买服务中竞争机制的引入准备了良好的外部条件。

反观本土情境，我国政府推行购买服务的基础环境尚不完善。长期以来，受官本位和重政权轻民权的影响，社会组织位卑言轻，社会地位不高，各种社会资源配置呈现政府—事业—企业—社会组织的梯度推进，社会组织成为社会资源流向的末稍，使社会组织处于社会弱势和边缘地位。在现实中，政府往往直接介入社会组织，社会组织作为一种发挥政府作用的附属机构，具有“政府，机关，衙门”倾向，国内诸多所谓的社会组织都存在“组织外形化①”现象。在这种情况下，许多社会组织都处于功能不健全、发展方向不明、运行机制商业化的状况，社会组织难以成为一种稳定的社会建制，也很难承担起在社会管理和公共服务中的职能，社会组织的先天发育不足直接导致了政府购买服务过程中的一些突出问题产生（见图1）。 （二）社会组织管理规制匮乏

对于社会组织本身还没有自己的法律，只有管理条例和暂行办法，其他与社会组织相关的政策法规较为分散且不尽完善。总体看存在三个方面的问题：一是立法层次较低，缺少全国人大制定的基本法律；二是制度规定较少，内容较为笼统；三是政策措施整体性不够，缺乏配套支持。政策制度的缺失使得目前社会组织的管理缺乏系统性，抑制了社会组织的发展。现在，政府购买服务的领域、规模日益加大，建立健全有关管理规范迫在眉睫。特别是对于政府购买服务的范围、程序、资金使用等，应作为各地开展购买服务的前置程序和刚性约束。 （三）购买主体上关系的不对等

在法制运行较为健全的发达国家，政府部门和社会组织之间完全按照契约规定进行平等合作，任何一方不具有强势地位。相比而言，我国由于社会组织发展较为缓慢，较为弱小的社会组织在许多方面需要政府的支持。因此，本身有一定政府资源背景的社会组织和完全社会化运营的社会组织在政策优惠、资源配置、成本分摊等各方面都处于不平等状态。那些缺少社会资源的社会组织在开展公共服务提供方面处于被动地位，与政府部门之间类似于“伙计与老板”的关系。这种不对等状态，一方面容易导致政府职能的越权，对公共服务干预过多；另一方面导致社会组织缩手缩脚，难以开展专业化、高质量、全方位的服务，演变为以满足政府部门要求为目标，反而忽视了所提供服务对象的诉求。 （四）公共服务合理定价和绩效评估不规范

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公共服务的定价一直是敏感话题，据零点研究咨询集团的调查发现，公众对于公共服务产品的价格问题，一直不大满意。公众是公共服务的直接感受者，公共服务的价格高低影响到购买服务的直接效果。其定价过程应采取透明化的方式向社会公开，广泛征求公众意见。目前，不少公共服务的价格听证会沦为“涨价会”，公众对价格信息的形成过程不满意。政府购买公共服务，绩效评估是一个关键环节。但由政府主导公共服务的评估、验收，在政府和社会组织双方地位不对等的情况下，很容易造成权力寻租现象。并且，政府部门的绩效评估易产生政绩化导向，偏重于服务的规模而忽视质量和效率。 （五）购买公共服务的监督机制不健全

目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的监督机制不完善，甚至还处于缺失状态。特别是有些诸如医疗之类的专业服务，政府部门难以直接进行有效监管，需要借助第三方力量。此外，目前许多部门对社会组织提供的服务都在一定程度上有监管的权力，但较为分散，甚至有些部门与社会组织还存在一些利益瓜葛。由于监管制度严重滞后，政府购买公共服务过程中缺乏规范程序，存在着较大的随意性，腐败现象时有发生，其中最典型的就是购买价格虚高，损害国家利益。特别需要注意的是，政府在购买公共服务之后，对提供服务的机构和人员疏于管理，“甩包袱”现象时有发生，导致“临时工”膨胀。例如，有些政府部门购买城管协管服务，由公司承保服务事项，但对于不能外包的执法权缺少监督，时常出现城管与小贩的冲突，甚至引发群体性事件，社会公众反响强烈。 （六）社会组织的发展后劲不足

社会组织在我国的发展需要政府主管部门营造一个良好的政策环境，目前在社会组织的培育支持方面还有待完善。在财政资金支持方面，不少市级预算并未将公共服务纳入其中，拖欠社会组织经费的情况时有出现。目前社会组织反映较为普遍的问题是资金缺乏、场地缺乏、人员缺乏。社会组织的成员流动性较大，缺少专业培训，很多基层社会组织基本处于松散状态，自身的发展能力和服务能力严重不足。政府的管理也主要是对社会组织进行登记注册、年检、定期组织有关领导和专家对社会组织进行评估，基本上没有其他管理手段。随着直接注册制的实施，社会组织的数量将不断攀升，但日常活动疏于支持和管理。机制体制上的制约致使社会组织的发育不健全，发展后劲不足。 （七）部分社会组织治理结构不尽合理

目前，我国还缺乏社会组织内部管理的详细规定，社会组织的内部治理结构和自律机制不健全，一些社会组织表面上不以营利为目的，但实际上却像企业一样想方设法获取利润，并以非营利组织的名义逃避国家税收。有的社会组织内部制度不完善、组织机构不健全、民主管理不落实、财务管理不透明、存在“一言堂”、“一支笔”现象。有的社会组织专职人员缺乏，现有人员结构老化、负责人主要是退下来的老同志、缺乏活力。少数社会组织活动不规范，频频遭遇公信力危机，如“青基会事件”、“胡曼丽事件”，特别是“郭美美事件”、“卢美美事件”等在社会上引起了轩然大波，在社会上造成负面影响，损害了社会组织的整体形象。