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重庆大学硕士学位论文 2信访制度的综合分析序公正性，并缺乏一套普遍适用的运作规则，这就使得信访制度充 满任意性，具有

更多的人治色彩。

与行政复议相比，信访救济可以跨越级別，更具有灵活性。根据我国的《行 政

S议法》，-般情况F行政争议产生后，公民可以直接提起行政诉讼或者先经过 有

关行政复议机关审理裁决后，中请人不服的不得再提起行政复议，但可以提起 行政诉讼；也存在一些法定的特殊情况，行政相对人可以依次进行两次复议，但 既不能越级，亦不能多次fi议。当地方某些官员地方关系MS杂深厚时，公民如 果只能就近寻求救济，权利就将无法得到保陣，所以与具有严格程序的行政a议 相比，信访救济在行政相对人面对关系网特别厚密的行政主体的侵害时还是具有 特殊的意义。

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信访救济虽然存在缺乏严格的程序性等方面不足，但在当前国内民主与法治

并不完善的情况下，能够弥补其他行政救济制度的不足，发挥其特有的功能和作 用，一定程度上保障公民的合法权益。

2.3信访制度的功能 2.3.1利益表达功能

公民广泛参与政治是现代民主政治的核心之一，是实现国家猗治的必要条件, 也是社会主义民主制度保持良性运作的基本条件。改革开放后，全国各群体和阶 层在政治、经济、文化等方而都有了相比以往更为强烈的政治诉求。同时，工业 化、现代化和城镇化的快速推进拉大公民间的贫富差距：利益和结构的蜇整等社 会变革给社会带來前所未有的新问题和新矛盾，这些都要求我国社会利益表达机 制和政治参与机制与时俱进。但目前我国利益表达和政治参与机制并不完善，下 层利益诉求不能有效地上达到国家政治体制中去，公民，尤其是农民、下岗职工、 拆迁户等社会弱势群体势必会更依赖信i方救济。信访也就成为公民最直接、敁常 用的利益表达途径和政治参与方式。

2.3.2权力监督功能

信访是公民对各类公权力进行监督的重要途径。信访类型中的行政类信访体 现公民对各级政府及相关部门和工作人员的监督，涉诉信访体现公民对M法机关 及其工作人员的监督。毛泽东同志说过：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢 松懈。只有人人起来负贵，才不会人亡政息。”这句话深刻地表明了公民自下而上 监督公权力的$要性。现今，我国虽然确立了人大监督、司法监督和舆论监督等 监督体系，但由于种种原因这些监督体系在实践中存在着不足和W限，并没有取 得预期效果，而信访活动己经成为公民反映党员干部违法违纪、反腐侣廉的$:要 和主要方式，也是党监督和控制国家机器的通要工具。

2.3.3维护党群关系功能

信访是传达民生民意的重要渠道，是连接党和人民群众之间的桥梁，有利于 维护共产党政权与人民群众的交流与互动：了解百姓对共产党政权的认同状况； 维护和加强党群关系。同时对信访事项的处理能够反映党努力化解社会冲突，促 进

重庆人学硕士学位论文 2信访制度的综合分析

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政治稳定和社会和谐的实现。

2.3.4权利救济功能

风俗、道德、宗教、法律等各种行为规范相互配合，有机构成了社会规范体 系。而法律作为社会规范体系的组成部分，其规范范围并不能覆盖社会生活的全 部，法律的功能和作用亦是有限。信访救济是对司法救济的有效补充，在一些特 定社会冲突中能够起到不可或缺的作用。我B具有ffl家权力支配社会进程的行政 传统，行政权力过于强大，民主法治仍不健全，救济渠道也还不完善。并且中国 民众受传统思想影响，仍习惯遇事找政府，而非诉诸于司法机关。所以信访尽管 缺乏规范程序，存在很强的人治色彩，但可以在法律所不能涉及的或不能发挥理 想效果的领域，发挥W特有的功能和作用，保障公民的合法权益，为公民提供救 济途径。

2.4信访活动的类型

上海市人大长期从事信访工作的周梅燕把信访活动分为三种类型：参与类信 访、求决类信i方、诉讼类信访。周梅燕认为参弓类信i方主要楚指对各级人大常委 会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访琪项：求决类信访是指要 求政府信访部门解决公民之间，及公民与单位间争议的信访事项：而诉讼类信访 足对已经终市生效的法院判决提出的申诉。丨41

根据信访制度的作用和公民信访活动所期望达到的目的，笔者认为信访类型 除了上述三种类型外，还应包括控告类信访。控告类信访楚指公K就闽家机关或 闽家工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出控告或检举的信访活动。

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2.5信访制度的历史发展

任何事物都是在一定历史条件下产生和发展的，对其产生条件和发展历史进 行考察，有助于我们可以更淸楚地了解其本质和根源。正如古罗马法学家盖尤斯 所指出为了更好地了解?项制度，我们必须走向它的起源。”同样，要厘淸信访 制度和信访不信法现象，就必须对信访制度的起源有一定的了解。民众向权力机 关去信或走访、上访，这一社会现象源远流长，在中国有着悠久的历史。所以在 本节，笔者拟对中W民众信访活动的历史发展进行阐述，探究现代信访制度勻古 代直诉制度间的内在联系，为后文解析信访不信法现象寻求思路和方向《

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2.5.1古代直诉制度

信访虽然是新中国政法体系下的一项独具特色的制度，但古代存在类似信访 的直诉制度,即通常所说的“告御状”。最早的直诉制度可以追溯至尧舜时期的梪木, 又叫“谤木”或“诽涝木”。白姓可以在这根木桩上刻写意见，另椐《纲鉴易知泌》中 id载：“帝（尧）广视听，求贤才以自辅。欲纳谏，以闻其失。立诽谤之木，使天 下得攻其过。置敢谏之鼓，使天下得尽其言。”根据《周礼》中E载：“路鼓建于大 寝之门外而苹其政，以待达穷者与速令。闻鼓声，则速逆御仆与御庶子”，大司宼 “以肺石达穷民，凡远近载独老幼之欲有复于上而其弗达者，立于肺石三PI,丄听 其辞，以告于上rffi罪其长”。这就是法制史上所说的“路鼓”和“肺石”制度。“路鼓” 是后來“登闻鼓”制度的前身，而“肺石”类似于现在的法院领导人接待。这两种直诉 形式，因为多适用于贫困又无所告之人，有利于当权者了解百姓冤屈，起到巩固 其统治的作用，所以被后世所借鉴和吸收。

汉朝在继承前代制度的基础上，完善发展司法制度，百姓告状需要按规定逐 级提出，但百姓若蒙受重大冤狱，也可越级直接向中央司法机关申诉，这就是“诣 阙上书”。著名的“缇萦救父”的故事就是西汉时期诣阙上书的典型案例。

晋武帝则仿效古制设W“登闻鼓”，悬于衙门外，允许百姓通过?鼓的方式进行 自诉。“登闻鼓”制度的确立，有利于百姓冤情上达，缓解冤狱泛滥，有一定的积极 作用，被后世封建王朝加以律文规定，一直沿用到淸朝，成为一项直诉制度的定 制。

康朝法律制度发达，建立了形式比较完备的直诉制度，这对直诉制度起到承 上启下的作用，多为后世所沿袭。唐朝时除了设置“登闻鼓”外，还建立“邀车驾”、 投压状、上表和立肺石等制度。宋代，完稗诣阙上书制度，设u专门的机关予以 受理，如登闻鼓院、登闻检院和理检院，当事人必须依司法管辖逐次向这三个部 门投状起诉，由钇帝指定官吏进行重审，如果这三个机构不予以受理，当事人才 可以邀车驾，进行直诉。明淸时期.中国传统的直诉制度得到很大程度的发展，但也 逐渐受到限制。这时的申诉，包括击登闻鼓、上书S帝等，被统称为“京控”.怛律令明

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确规定禁ihff姓越级上诉，不过越级上诉现象仍很普遍。晚淸的司法改革和民国 时西方大陆法系模式的引进导致中华法系的逐渐解体，直诉制度也相应地慢慢退 出历史舞台。

综上，我们可以明显地发现现行信访制度与屮闺古代的直诉制度之间存在相 似之处，如古代是上书上访，现代信访则是来信来访：古时的“邀车驾”与现时的信 访人在国家机关门U“拦牟喊冤”极其相似；以及古代封建王朝采取直诉制度，与现 在推行的信访制度在目的上都釘?定的相似性，都有反映民意、监督司法、缓和 矛盾、维护社会秩序等0的。通过比较分析，笔者认为虽然信访制度与古时直诉 制度上存在区別，但丨彳I于法的继承性和传统文化的发展性，古代的直诉制度在一 定程度上影响了现行的信访制度的产生和发展。

2.5.2现行信访制度

在新民主主义革命时期，中国共产党人虽然还没有推翻H座大山，建立全国 政权，但当时就开始鼓励人民群众通过來信来访等方式向党表达各种意见。时下 农民、X人和知识分子等各个阶煜通过书信、走访等途径向党反映他们的想法， 提出意见和要求；为建设民主政府，各级苏维埃政府也广开言路，倾听人民群众 的批评和监督，时下的中央领导常常亲自批阅和回复来信，接待来访。那时的信 访丁作既加强了党群关系，为新民主主义革命的胜利奥立群众基础，又成为后來 党中央建立和完善信访制度的尘贵经验。

新中国成立，中国共产党成为执政党后，中共中央建立起一些机构专门受理 人民群众来信来访，并逐渐完善发展成信访制度。根据应星教授的研究，新中国 成立以来，信访制度的演变大概经历了三个阶段：一是“195丨年至1979年的大众 动员型信访”丨6|。在20世纪50年代，由于受社会与经济发展的局限，传递信息与 解决纠纷的制度严重缺失，信访在当时传达民生民意等方面起到了重要作用。后 来随着政治运动的扩大化，信访的主要任务是为政治斗争和政治运动服务，其数 愦大量增加，主要内容表现为检举揭发他人的政治问题。“由于政治运动在那个时 代几乎没有停顿过，所以，进行揭发与要求平反就构成信访活动中交荇出现的两 大主题”m。二是“丨979年至1982年的拨乱反正型信访”181。在这一时期，国家和社 会在动乱以后进行调幣，信i方fc要内容转变为要求平反冤假错案，进行拨乱反IE。 上一时期政治运动影响和损害了多数人民群众的切身利益，而当时的司法权威严 取不足，信访则是烺为直接和有效反映问题的方式，所以群众的来信来访数ffd/i 然庞大，信访解决冲突矛盾的救济功能也得到了迅速发展。三足“1982年至今的安 定团结型信i方”。与前两个时期多数涉及政治问题不同，这一时期信访活动随若 1982年国家拨乱反丨K任务的祺木完成，主要反映的是丙姓合法权益受到侵害的问 题。解决矛盾、实现权利救济转变成为信访最主要的功能。比如目前，居A?不下

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