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对进一步完善人民调解工作的思考
作者：何真
来源：《人民论坛》2013年第02期
【摘要】四川省人民调解工作已经取得一些成绩，但仍然存在着调解经费保障不力、调解员队伍结构尚待优化、调解协议的公信力有待提高，调解手段的创新性有待提升等现实问题。因此应准确定位人民调解工作性质，在“大调解”工作体系构建中确保人民调解的自主性和多元化，建立合理的经费保障机制，动员与培育各种社会力量参与人民调解工作。 【关键词】人民调解 大调解 第三领域 四川省人民调解工作的现状
调解组织建设方面。四川省在普遍建立传统调解组织的基础上，重点发展了一批专业性、行业性、区域性的新型调解组织。目前，全省建立物业、医疗、院校、劳动争议、交通、消费维权、寺庙等新型人民调解委员会2000多个。
调解员队伍建设方面。虽然人员构成还是以兼职人民调解员为主，但已经出现专职人民调解员，主要分布在专业性、行业性、区域性和企事业单位的调委会中。在各方面条件（党政领导重视度、经济条件、宣传力度、群众参与度）都比较成熟的部分地区，一些乡镇、街道和村、社区调委会也配备了1～2名专职调解员，这为人民调解员职业化提供了借鉴和思考。为整合调解资源，实现资源共享，部分市、县建立了调解人才库，将文化程度高、法律水平高、群众威望高、调解成功率高的调解员吸纳进调解人才库中，重点调处跨区域、跨专业、跨部门、跨单位的重大疑难纠纷，提高了人民调解对重大矛盾的处置力度。
调解经费保障方面。人民调解经费保障机制已基本启动，保障额度逐年提高，特别是对专职调解员工资待遇的解决，以及在经费保障中引入社会资金的创新做法，为人民调解工作的进一步完善提供了很好的借鉴。但目前四川省仍有58%的人民调解委员会没有补助经费，即使落实了补助经费的调委会，其经费也很少且来源不稳定。对于人民调解员补贴经费，各地采取的形式、幅度、范围各不相同，同一市（州）辖区内的各县（市、区）差异也较大。首先，补贴形式不同。专职调解员以工资形式计报酬，工资由“基本补贴+个案补贴”组成。兼职调解员一般没有“基本补贴”，只以“个案补贴”形式给予一定报酬。其次，补贴承担主体不同。村、社区、乡镇、街道调委会调解员的“个案补贴”經费一般由县（市、区）财政承担，部分地区由县（市、区）财政和乡镇、街道财政共同承担。企事业调委会调解员补贴一般由企事业单位承担。专业性、行业性、区域性调委会调解员补贴，由县（市、区）财政、相关职能部门或社会组织承担。最后，补贴范围不同。即使同一县（市、区）辖区范围内，不是每个人民调解委员会的调解员都能获得个案补贴。由于受地方财政等因素影响，部分地方对辖区内所有人民调解员进行补贴，有些地方则只对村、社区、乡镇、街道调委会的调解员进行补贴。一般来说，各地财政对企事业调委会和专业性、行业性、区域性调委会中的兼职调解员没有给予补贴。
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调解制度建设方面。四川各地从矛盾纠纷的预防、排查、调查、调解、监督履行等方面，建立了相应的矛盾纠纷排查制度、人民调解程序规则、公开调解制度、人民调解回访制度、重大矛盾纠纷讨论制度、“三三调解制”等。人员管理上，各地实行调委会和调解员备案制度，调解员补贴管理办法、调解员工作纪律，以及配套的考核评估机制等。这些制度可能不尽完善，但能使人民调解工作在现行法律框架下良好运行，在实践中一步步走向规范。 人民调解工作面临的现实问题
调解经费保障不力，是各调委会反应最多最强烈的问题。由于相关法律法规对经费保障都只做倡导性、引导性规定，这给各基层政府很多的自由裁量权，导致以党政领导主观意愿来决定人民调解经费多寡的现象。加之人民调解带给社会的是隐性的政治、经济、意识形态的收益，而并非直接的经济利益，这导致在这个高度强调GDP、急功近利的社会，对人民调解工作的忽视和边缘化。
调解员队伍结构尚待优化，是人民调解工作面临的难题。由于聘任的人民调解员普遍存在着“三低一高”现象（即文化程度低、法律知识低、调解技能低、年龄高）。这些人民调解员多凭传统的说教方式来化解纠纷，知识更新难，难以适用当前法治社会人们渴求运用法律客观、公平、合理地解决纠纷的需求。而且兼职为主、专职为辅的人民调解员队伍构成不能满足社会的需求。目前，人民调解员中绝大部分为兼职人员，人民调解员的兼职身份，大大分散了他们的精力，难以把人民调解工作做细做精，难以发挥人民调解的宣传、教育等功能。同时人民调解员的兼职身份也使人民调解与行政调解的界限趋于模糊，弱化了人民调解的社会作用，降低了人民调解的社会公信力。
调解协议的公信力有待提高，是人民调解工作面临的迫切问题。在市场经济的影响下，目前的社会是一个权利高涨的时代，当事人都注重强调自身权利，更愿意以具有公信力的形式来确认自身的权利和义务，这对人民调解工作提出了更高的要求，也使调解协议的履行增加了难度。要使当事人积极履行由人民调解达成的协议，让第三方利害关系人认可这一协议，需要进一步完善人民调解的规范化建设、队伍建设、调解手段等。
调解手段的创新性有待提升，是人民调解工作面临的新问题。目前的调解工作，大多数都是通过传统的说教、劝解、搓合等手段，促成双方当事人达成协议，而促成调解协议更多的是依靠调解员的人格魅力、多年工作形成的威信。并且，调解员为了息事宁人，有时会运用个人影响促使一方当事人做出较大让步，以满足另一方当事人的“线下利益”（即背后隐含的利益和诉求），在调解中模糊了“线上利益”（即明确的诉求）和“线下利益”的界限。但随着熟人社会向陌生人社会的转变，人们法制意识增强，仅凭调解员的人格魅力、威信和简单的说教来化解日益复杂多变的社会矛盾是不现实的。因此，创新人民调解手段，运用情、理、法相结合的方法，在法律的框架下恰当地化解矛盾，提高人民调解的作用，拓展人民调解领域，促进法治建设的发展，是人民调解工作当前面临的又一重要课题。 人民调解工作的合理定位与对策建议
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根据《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解法》的相关规定，人民调解委员会是群众性自治组织，通过当事人的合意来解决纠纷，具有一定的自治性。人民调解制度是国家权力与民间社会纠纷解决的“第三领域”，在社会制度变革时期起到了解决某些边缘领域因国家权力真空所造成的矛盾和冲突的作用，其兼具的国家与社会双重身份可以更好地实现国家与社会的良性互动，既可以采用法律法规解决矛盾，也能通过吸收非正式规范迅速解决纠纷，在此基础上应运而生国家与社会联合进行更具协商性而非命令性的新型纠纷解决形式。因此，国家应该明确纠纷权的划分，赋予人民调解制度更多的法律效力，在保持人民调解制度相对独立的同时，加强国家对人民调解制度的推进与扶持，实现国家与社会纠纷解决权的良性互动。
在“大调解”工作体系构建中确保人民调解的自主性和多元化。“大调解”是指在党委、政府的统一领导下，将人民调解、行政调解、司法调解等各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层的纠纷解决方式。“大调解”使原先的参与调解的各个机构各自为政、相互竞争的局面得到了较好的改善，并在一定程度上实现了各个机构的相互协调与合作。但“大调解”的整体设计仍然显示出强烈的国家权力中心及司法至上的意识形态烙印，这体现在自治和协商机制并未获得充分的培育和发展，人民调解蕴含的一些重要的社会功能难以发挥。在“大调解”机制的建构中，在强化国家权力对调解强制性介入的同时，理应将这种介入限定在合法和合理的限度之内，即必须确保调解的自主性，尊重当事人的程序选择权。事实上，“大调解”的推行并不意味着当事人不能选择其他纠纷解决方式，而是从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，注重对当事人平等权与自主权的保障，并重视各种纠纷解决机制的合理分工，巧妙地处理各种纠纷解决方式之间的衔接问题，积极促成调解，从节约社会资源的角度出发，妥善解决纠纷。 应循序渐近地建立合理的经费保障机制。一是建立长效的国家保障机制、转型期的人民调解工作经费保障还处于探索阶段，目前政府对人民调解的投入，由于没有硬性的考核指标，很多地方并没有落到实处。对此，各级政府在对下级政府进行考核时，应将此作为一项新的指标加以推行，才能改变人民调解经费保障不力的局面。人民调解是一项群众自治活动，具有社会性，若单靠国家投入长此以往也会使行政权力过多地渗透到人民调解工作中。所以，要解决人民调解经费瓶颈，应引导社会组织、个人以捐赠、支助等形式参与人民调解，加大社会资金对人民调解的投入，建立“国家引导，社会运行”的经费保障機制。
动员与培育社会其他调解力量参与调解。作为“大调解”工作体系中的人民调解，其化解纠纷的客体日益呈现多样性，与之相应的对人民调解的社会参与程度的要求也越来越高。通过充分挖掘、动员、整合社会资源，不断拓宽调解工作的社会参与面，吸纳更多的社会力量加入人民调解工作，促使人民调解的参与主体逐步走向多元开放，宜发挥工会、妇联、行业协会和律师在人民调解中的重要作用，动员与培育社会其他调解力量参与人民调解，并以完善人民调解的公益运行模式为基础，逐步探索人民调解的商业运行模式。
（作者为西南民族大学法学院副教授；本文系国家社会科学基金项目“后税收时代西部民族地区村社功能的转变与利益平衡的法律应对”研究成果，项目编号： 08CMZ002）