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中外社会保障资金审计比较

[摘要] 本文在我国社会保障基金的现有实际情况和相关理论研究基础之上,通过与国外社会保障审计的相关问题进行比较，分析我国社会保障基金存在的问题并提出国外社会保障基金审计经验对我国社会保障审计工作的重要启示。 [关键词]：社会保障基金 审计 效益审计

经过近30多年的探索与发展，我国基本建立起以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险为主要内容的社会保险体系并且住房保障体系也日趋完善；农村新型合作医疗、最低生活保障、社会养老保险以及救灾救济、五保供养等制度基本建立。但中国社会保障发展还面临法律体系不健全、机制不完善、发展不均衡、统筹层次低、基金保值增值能力差等突出问题。社会保障的发展要求社保审计在社保资金的真实性、安全性方面加大监督力度，当好社保资金看护人；在社保资金的效益性方面要求社保审计对基金的运行绩效进行客观评价，提高社会保障基金运行的效率和效果。

一、 我国社会保障资金审计现状

社会保障基金审计是审计机关依据有关方针、政策、法规和制度对政府部门管理的及其他部门受政府部门委托管理的社保资金筹集、使用、结余的合法性、真实性和有效性进行审查和评价的一种经济监督活动。

1. 理论界

当前,我国主要的学术代表主要有以下几个方面:林义在《社会保障基金管理》中提到:选择科学的审计方式方法,最终目的就是要利用最少的审计资源获得最大的审计效益,降低审计风险,继而提高其质量；同时,应注理搞好行业审计和专项审计的结合，如社会保障审计和预算执行审计的结合，审计和审计调查的结合，内部审计、国家审计和社会审计相结合，日常管理监督与审计监督相结合这“五个结合”。齐海鹏等人在《社会保障基金管理研究》一文中指出我国社保基金主要目标和财务目标就是基金运作利益的最大化、征收最大化、基金的保值增值以及基金管理成本最低。审计学专家李凤鸣先生结合我国的社保基金管理相关特点认为：社保基金审计的系统测评主要是通过对社会保障基金管理部门内部控

制系统进行符合性和健全性测试,以确定审计范围、重点和方法。张寿琪、吕学静在《社会保险基金管理与监督》一文中谈到:国家在社保基金管理体制上存在的弊端主要是加强注册会计师的审计手段介入,社会保障基金增值保值的需要是这现象深层次的原因；另一个重要原因就是国家审计的局限性。国家审计机关作为国家的重要管理机构,应该对各级职能部门营运效率不时地进行监督和审计。但是根据现行审计模式,各级的政府管理的审计机关、各级政府是领导者同时也是被审计的对象,这就导致审计独立性很难得到保证,所以,必须要发挥注册会计师的审计双向独立的优势。

从以上叙述可以看出,我国社会保障基金审计的理论研究处于不断摸索前进阶段。目前,我国关于社保基金审计理论的研究文章数量也很多,但是其中很大一部分研究是停留在研讨审计开展的重要性和必要性问题上,表现出对审计的策略方法研究的不足,其专业性就很难体现出来。

2. 实务界

近几年的社保资金审计案件大多涉及个人或单位贪污与挪用。主要表现为涉案单位管理制度不健全；相关人员无视国家法律法规，滥用职权。究其原因，主要有五个方面：一是涉案人员职业道德缺失，法律意识淡薄；二是权力过于集中且不受监督，内部监督机制不健全；三是关键岗位未实现相互牵制制度；四是计算机管理信息系统软件不能满足实际工作需要；五是主管部门对社保资金的管理职责没有完全履行到位。

从几起贪污挪用社保资金案例来看，主要有五种手段和方式：一是偷盖、伪造单位公章套取并贪污挪用社保资金；二是单位出纳、会计和业务人员等联手，虚构业务事项、开具虚假票据骗取社保资金；三是内外勾结，骗取社保资金；四是滥用职权、违规操作、收受他人贿赂；五是利用计算机收缴费系统中断漏洞，骗取医保资金。

从社会保障资金审计的程序看。《审计法》对审计机关和审计人员履行审计职责的程序作出了明确规定。审计署在此基础上，又制定颁布了《国家审计基本准则》及通用审计准则和审计指南，作为审计机关和审计人员办理审计事项的操作规程。为此，实施社会保障资金审计，应严格按照《国家审计基本准则》等规章制度规定的审计程序办理。同时，由于社会保障资金的特殊性，还应该突出对

审计结果的反应，形成一种报告制度，即社会保障资金审计终结后，审计机关本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告，审计结果应当作为本级人民政府向同级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告的一项重要内容，并按规定进行审计公告。这样做，有利于人大对社会保障资金的监督，有利于各级政府及有关部门全面了解社会保障资金管理使用中的情况和问题，并采取有效的改进措施。

从社会保障资金审计的依据看。社会保障资金审计的依据是指审查评价社会保障资金征收、使用和管理情况合规、合法、真实和正确性的标准，是提出审计意见，作出审计结论和处理决定的客观依据。除了国家颁布的《宪法》、《会计法》、《预算法》和《审计法》等法规外，社会保障资金审计的具体依据还包括以下主要法规:（1）《中华人民共和国劳动法》，1994年7月5日第八届全国人大常务委员会第八次会议通过。（2）《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，国发（1997）26号。（3）《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，国发（1998）44 号。（4）《失业保险条例》，1999年1月22日国务院第258号令发布。（5）《劳动保险费征缴暂行条列》，1999年1月22日国务院第259号令发布。（6）《劳动保险资金管理暂行办法》，1999年3月19日劳动保障部第1号令发布。（7）《劳动保险费申报缴纳管理暂行办法》，1999年3月19日劳动保障部第2号令发布。（8）《劳动保险费征缴监督检查办法》，1999年3月19日劳动保障部第3号令发布。（9）《社会保障基金财务制度》，1999年6月15日财政部财会字（1999）20号印发。（10）《社会保险基金会计制度》，1999年6月21日财政部财会字（1999）20号印发。（11）《民政部关于社会福利基金筹集、管理与使用的规定》，民福发（1999）第9号。（12）《社会福利机构管理暂行办法》，1999年12月30日民政部第19号令发布。（13）《劳动保障部、财政部、人事部关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》，劳社部发（1999）29号。（14）《国家审计基本准则》，2000年8月审计署1、2、3号令。

从社会保障资金审计的内容看。《中华人民共和国审计法实施条例》第二十三条明确规定：“接受审计监督的社会保障资金，包括养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金，救济、救灾、扶贫等社会救济基金以及发展社会福利事业的社会福利基金。接受审计监督的社会捐赠资金，包括境内外企业、团体和个人

捐赠用于社会公益事业的货币、有价证券和实物。”

二、 社会保障资金审计的国际比较

1.社会保障资金审计模式的比较

在社会保障资金审计中，大多数发达国家都是采用以政府审计为主、同时发挥CPA审计和内部审计作用的审计模式。由于社会保障资金的特殊性质，资金的筹集、使用和管理机构的特殊地位决定了社会保障基金的审计必须以政府审计为主。[表1]从审计权限、审计对象、审计内容、审计结果的报告四个方面比较和分析德国、日本、瑞典、英国和中国的国家审计，以期说明各国社会保障基金国家审计的异同。

[表1]. 社保资金国家审计的国际比较

上述不同国家社会保障基金的国家审计虽然在审计权限、审计对象，审计内

容、审计结果的报告上有所差别，但是，这些国家的国家审计对象范围都比较广泛，几乎涉及所有社会保障基金的筹集、使用各环节和所有管理部门。例如：中国的社保基金审计对象不仅包括社保基金管理和受托管理的部门，还包括管理和受托管理社会捐赠资金的部门。其次，这些国家的国家审计不仅包括财务审计，同时也对效率、效益、效果进行审计。尤其是在英国，绩效审计是英国社会保障基金审计的一大特色。再次，审计报告内容充实，信息量大，包括了社会保障基金筹集、使用、管理和运行各个环节的审计结果。

2.社会保障资金审计特点的比较

由于各国社会保障制度和社会保障基金来源、筹集、使用和管理机构不同，各国社会保障审计的特点也各不相同。[表2]是对各代表国社保资金审计特点作的简要概括。

[表2]. 社会保障资金审计特点的比较

无论是美国的“自由型”社保制度，其他欧洲国家“稳健型”的社会保障制度，还是加拿大、澳大利亚、北欧等国家和地区实行的“国家福利型”社会保障制度，社保资金审计但作为一项基本性质大体相同的工作，它们之间也有一定的