内容发布更新时间 : 2024/5/21 15:51:52星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。
20世纪80年代中后期美国发生了继30年代以后又一次商业银行储蓄机构破产的风潮，据美国立法机构统计，有问题的商业银行从1981年的大约200家增加到1986年的超过1400家，商业银行倒闭的数量从1950——1981年平均每年5家，1982年——1992年平均每年130家，1988年达到200家以上，储贷协会几乎全面破产。至1995年末，花费了纳税人大约1400亿美元。据美国总会计署估算，这场危机的保救成本要超过5000亿美元。在这场危机中，各种利益集团通过立法机关和政府胡整乱治，丑闻百出，在美国金融发展史写上了不光彩的一页。 【案例介绍】
美国储贷协会建立于20世纪30年代，当时成立这个协会的目的是为了鼓励美国的中产阶级进行自顾，所以全称是“扶助储贷协会”。为了规范储贷协会的运作，国会创建了联邦住宅贷款银行委员会（FHLBB），而且建立了它的附属机构联邦储贷保险公司（FSLIC），为储贷协会的存款保险。储贷协会吸收公众的短期储蓄存款、并且用这些所得存款向当地的购房者提供20年和30年的抵押贷款，利率在抵押期内保持不变。 显然，如果储贷协会向储户支付的利率低于储贷协会发放的抵押贷款的平均收益率，则储贷协会就有盈利，可以正常经营，反之，如果储贷协会向储户支付的利率高于储货协会发放的抵押贷款的平均收益率，则该机构就会亏损。从30年代到60年代中期利率很低，而且稳定，长期抵押贷款利率高于短期存款利率，即储贷协会的收益曲线总是向上倾斜的。在稳定且低通货膨胀率的时期，储贷协会的经营是很简单的。局外人嫉妒地拿储贷协会经理的“3——6——3”的经营方式（以3%的利率借款，以6%的利率贷款，每天下午3点打高尔夫球）开玩笑。不幸的是，在70年代中期，利率开始上升。最初，这一上升是温和的递进的，所以储货协会遇到的麻烦不大。但在70年代后期，不断上升的通货膨胀对利率施加了向上的压力，并将利率提高到了储蓄机构可以向储户提供的利率上限水平。为了防止严重的非中介化，立法机构授权储贷协会发行货币市场单据，这一新工具面值1万美元，并允许银行和储蓄机构参照6个月国库券的标准来确定利率。
在80年代初，储蓄机构还被授权发行期限为两年半的浮息存款证，发行这一工具是为了使其能够同期限为两年半的财政债券进行竞争。这些法规的调整，使储贷协会解决了资金来源不足的困难，但并没有解决他们的根本问题，即储贷协会的资产主要是固定利率的抵押贷款，而且大部分是过去几年发放的，而且还要持续多年，根据合同，储贷协会不能提高已发放固定利率抵押贷款的利率。这样储贷协会要将其抵押贷款的平均收益率提高一个百分点也需要多年时间。
因为老抵押贷款利率不能提高，抵押贷款平均收益率提高要完全靠提高新的抵押贷款利率。而由于新的购房者对抵押贷款利率十分敏感，当抵押贷款利率提高时，他们延迟购买住宅，这一现象又使储贷协会无法通过对新抵押贷款制定较高利率来迅速提高他们的平均收益率。而且联帮法规要求储贷协会将其绝大部分资金投放于住房固定利率抵押贷款上，而不能用于其它投资。所以，到70年代末以后，储贷协会全部抵押贷款的平均收益低于新的抵押贷款利率，储贷协会的全部资产收益率低于资金成本，1981年差额为-0.8%，该行业1981年亏损60亿美元，1982年亏损50亿美元，储贷协会的问题越来越严重。
除了由于利率在1977年到1981年期间逐步上升而引起的短期问题以外，储贷协会行业还面临由金融创新所引起的长期结构问题。在70年代末期，来自新生的货币市场互助基金的竞争的日益加剧意味着储贷协会不得不向存款支付更多的利息，而别无选择。金融创新还减少了储贷协会资产负债表的资产方，抵押贷款的证券化引起养老基金和人寿保险公司大量增加了对这些抵押贷款工具的需求，从而降低了抵押贷款利率。这些因素使顾客受益匪浅，却降低了储贷协会的“利差”。这一现象标志着储贷协会行业的萎缩，这不同于由利率上升而引起的短期危机。到1982年底，大约有1/4或800家在70年代还在经营的储贷协会消失，其中一些已经倒闭，而另外一些则并入了更强大的机构。估计数字表明，储贷协会行业的净值从1979年的大约320亿美元，降低到1982年底的40亿美元。
美国政府对储贷协会在80年代早期所遇到的财政困难采取了三方面的对策。
1、放松管制。由于储贷协会在80年代初所遭受的第一次重创在本质上是由于政府政策从一开始就禁锢储贷协会，而且60年代中期以后随着通货膨胀的加剧这种禁锢逐步升级，所以，产生了强烈要求立法允许储贷协会公平竞争的情绪。在1982年，国会通过了《存款机构法案》，该法案通过授权储贷协会发行没
有利率上限的贷币市场存款证来同货币市场互助基金竞争，从而加速了对储贷协会管制的放松。此法案还授权储贷协会向个人、企业和不动产部门提供贷款，从而扩大了它的业务领域。
有几个州的立法机关为了确保本州的储贷机构相对于联邦注册的储贷协会不会处于不利地位，还极端地放松了本州注册储蓄协会的管制。例如，在储贷协会亏损最严重的德克萨斯州，加利福尼亚州和佛罗里达州，对储贷协会的管制几乎完全放开，这些机构被允许投资于垃圾债券农场和处于萧条期的不动产业。长期以来，经济学家们都呼吁政府放松金融管制，《存款机构法案》是在这一背景下出台的，而这一法案颁布执行时，正值美国的绝大部分储贷协会从技术上说已经破产，因而储贷协会都乐意借机冒险一搏。 2、忍耐政策。立法机构不但没有关闭或兼并破产的储贷协会，反而决定维持这些机构的经营，期盼通过放松管制使他们交上好运而起死回生。这一政策被起了一个好听的名字“忍耐”。关闭或兼并所有在1982年或1983年从技术上讲已经破产的储贷协会会耗尽联邦储贷保险公司（FSLIC）的全部保险基金，这就需要纳税人的大力支持，同时引起关于立法机构和国会检查人进行竞争的尴尬问题，所以政府倾向于让大部分破产的储贷协会继续经营。在1983年到1989年这一关键时期中的每一年，都有超过400家破产的储贷协会继续营业。
为了执行这一“忍耐”政策，立法机构首先解除了对储贷协会行业会计准则的控制。尽管已经有了相当宽厚的会计准则，由于该行业境况在70年代末的恶化，当局把资本标准——资本与总资产比率的最低要求——从5%降低到1980年的4%，随后降低到1983年3%。资本标准的降低，增加了道德风险问题。自有资本已经低到相当危险的境地，储贷协会有了冒更大风险的愿望，因为即使投资失败它也不会有多大损失的。
存款保险金的增加更加剧了这一道德风险。如果潜在的亏损全部由保险公司承担，被保险者就没有任何意愿避免各种可能造成损失的事件，从而加大这种事件发生的可能性。例如，一个人买了家庭财产被盗保险，那么他就没有在家里安装昂贵报警系统的意愿，因此被盗保险反而增加了盗窃案发生的可能性。一旦储户所在商业银行或储贷协会的破产被上了保险，那么，储户也就没有监视这一机构是否稳建经营的动力。而且在1980年，国会又提高了存款保险水平，每一储户的联邦存款保险金从4万美元提高到10万美元，这等于为成千上万的储户提供了这样一个信号：他们根本不需要监视储贷协会的行为。而且存款保险金提高还触发了一个社会成本很大、名为“代理存款”的金融创新的产生（所谓“代理存款”是假设美林公司充当存款代理公司，它接受A公司的100万美元代理存款，并且将这100万美元分成十分10万美元出售给（存到）为实现高速增长而乐于以较高利率吸收资金的存款机构，如储贷协会或银行。
假若一家资不抵债的储贷协会B，在以前，它可能难以吸引资金，现在它却可以通过高利率主动投标代理存款来吸纳美林公司出售的存款，从而为它的高风险项目筹集到资金。这等于储贷协会B拿A公司的存款资金用于高风险投资，希望获得高收益，以摆脱资不抵债的境地。但从A公司的利益角度看，储贷协会B所承担的风险与自己无关，因为存在储贷协会B的存款都已经全额保险，相反，A公司可以获得较高利率）随着大量储贷协会的财务状况在80年代初期的恶化，它们产生了为获取高收益而承受高风险的动力。而且亏损最严重的储贷协会冒险的动力也最大，因为这种储贷协会抱着“赢了算我的，输了算政府的”心态从事经营，显然，储贷协会破产事件发生的可能性更大了。
3、没有为储贷协会的监管者和FSLIC提供足够的资金支持。由于道德风险问题，里根政府和立法机构 （FHLBB和FSLIC）没有主动地关闭破产的储贷协会或至少对这些继续营业的破产机构的行为进行强有力的监管。相反，政府拒绝了储贷协会的检查人员提供更多资金的请求，耽误了对正在减少的FSLIC保险基金的补充。至1986年，由于储贷协会的亏损不断增加威胁到了FSLIC保险基金的破产，所以里根政府从国会请款150亿美元予以资助。1987年国会通过《银行业平等竞争法案》，该法案要求FHLBB继续实行忍耐的政策，成百家破产的储贷协会被允许在以后的几年内继续营业，直到布什政府在1989年初就任时，储贷协会危机才被公开。随后，立法机构为了关闭破产的储贷协会和减少此类危机再次发生的可能性而迅速地立法。
在1989年3月，颁布了自30年代以来影响储蓄行业的综合性最强的法规，即《金融机构改革、复兴和实施法案》（FIRREA），该法案废除了FHLBB和FSLIC。财政部内的一个新机构，即储蓄机构监管委员
会（OTS）取代了FHLBB，联邦存款保险公司（FDIC）取代了联邦储贷保险公司（FSLIC）的立法职能，创建了两个新的保险基金：针对商业银行的银行保险基金（BIF）和针对储蓄机构的储贷协会保险基金（SAIF）。FIRREA还出于管理和帮助破产的储蓄机构以及变现倒闭机构的资产的目的，创建了复兴信贷公司（RTC）。到复兴信贷公司1995年末关闭时为止，它共处理了747个破产和处于危机中的储贷协会，而且使其从破产的储蓄机构中接管过来的资产4500亿美元的85%得到了恢复。国会没有将处理的成本置于预算之中，而是创建了复兴基金公司（RFC），通过发行债券来支付费用。
为了新建存款保险基金，FIRREA大幅度提高了存款机构的保险费，它还恢复了1982年《存款机构法案》所放松的一些管制措施，他要求储蓄机构将其资产的至少70%用于抵押贷款和其他与住宅相关的工具，并且将他们的不动产贷款限制在其资本的4倍以内。储贷协会不再被允许购置垃圾债券，而且已持有的垃圾债券必须在1994年前变现。核心资本比率从3%提高到8%，而且条款规定储蓄机构也要遵守与商业银行相同的风险资本要求。陷入危机的储蓄机构不再被允许吸收代理存款，利用合计手法来作弊的渠道亦被堵截，加紧了对储货协会证券投资的限制。最后，立法机构被授权命令储货协会放弃某些冒险的经营。 【案例分析】
美国储贷协会走向倒闭的原因有以下两个方面：1、70年代中后期以后利率上升。由于利率上升导致80年代初以后储贷协会行业的全部资产收益率与资金成本之间的差额为负，储贷协会陷入亏损。而引起70年代中后期以后利率上升的原因是美国政府60年代开始的通贷膨胀政策和70年代二次石油危机的打击进一步加剧通货膨胀率的上升。2、立法和政策上的失误。对储贷协会的法规政策开初表现为禁锢过份，当储贷协会发生亏损陷入困境时，立法机关和政府采取了过份的放松管制举措和忍耐，以及对陷入困境的行业监管机构不提供足够资金的政策，加剧了道德风险，致使大批储贷协会走向倒闭。 【风险启示】
稳定的宏观经济环境是金融系统保持健康运行的关键，严重的经济动荡会触发存款机构的危机。因此，有助于形成较低的通货膨胀率和稳定经济环境的货币政策和财政政策是十分必要的。
我国虽然没有发生类似美国储贷协会这样的系统风险，但个别的或局部的金融机构资不抵债甚至破产的事件却时有发生，国有商业银行不良资产比例过高也是众所周知的事。如何防治相关的金融风险发生，如何制定金融法规政策和把金融监管纳入法制轨道，美国在处理储贷协会破产案中的经验教训是值得我们认真研究的。