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地方人大预算审查监督之创新

作者：韩春胜

来源：《人大研究》2008年第01期

预算的审查分为初审、审查和批准三个环节。从地方政府财政部门向地方人大财经委或预算工委汇报，到财经委或预算工委的审查报告被人大主任会议批准，是预算初审阶段；人代会召开到主席团会议批准财经委或预算工委的审查报告前，是审查阶段；人代会通过对预算的决议是预算批准。几年来，地方人大为了做好预算审查批准监督，在立法和实践中做了大量探索和多项创新。

一、初审

初审是预算审查的第一环，也是实质审查的关键一环。初审是省、市人大财经委等专门委员会对预算草案进行的有权审查、专门审查，审查的力量强、时间长，预算草案中的问题往往就在这个环节被发现，并且得到纠正。

（一）初审的主体

《预算法》第三十七条第一款规定：“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。”这一规定的初审主体是明确的。该条第二款规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”这“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”，是否专指财经委或财经工委？其他的专门委员会或者工作委员会，是否可参与?在没有设立人大专门委员会的地方人大，在常委会的财经工作机构人员又很少的情况下，是否可以吸收其他力量参与初审？此外，在预算编制和初审过程中，是否可以委托或责成审计部门进行审计，配合协助初审？法律没有明确规定。 地方人大在地方立法和具体实践中进行多方面的创新：

1.吸收其他专门委员会参加预算审查。如《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》规定：省、设区的市人民代表大会财政经济委员会、人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会或者有关工作机构，应当对本级政府预算草案和部门预算草案进行初审；县、

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自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，应当对本级政府预算草案及部门预算草案进行初审[1]。《山东省省级预算审查监督条例》明确规定，省人大财经委员会应当会同省人民代表大会有关专门委员会对省级预算的初步方案进行审查[2]。

2.加强审查力量。如，吸收其他专门委员会的官员参加预算审查[3]，成立预算审查专家组帮助审查。河北省人大财经委就成立了有15名专家参加的顾问专家组[4]。北京市人大常委会也专门聘请了多名专家担任预算监督顾问。山西省人大财经委成立了由省社科院、经济研究中心、财政部驻省政府特派办等单位的专家、学者、经济界的省人大代表20余人组成的专家组协助审查[5]。省人大财经委确定研究重点，2~3人一个课题，采用集中和分散相结合的方式，用2~3个月的时间对预算编制的可行性、科学性进行测算和调查研究，写出调研报告，最后形成审查预算的背景材料，报送常委会主任、副主任、各委员会主任，为主任会议听取政府关于预算的汇报提供参考材料。

3.委托审计部门进行专项审计。《山西省预算监督条例》明确规定，在预算监督过程中，各级人大常委会认为必要时，可以要求本级人民政府责成审计部门进行专项审计，并向本级人大常委会报告审计结果[6]。对审计部门审计中发现的违法违纪问题，各级人民政府应当向本级人大常委会报告查处和整改的结果[7] 。江苏省扬州市人大常委会为了推动人大对预算的审查监督工作从程序性向实质性的转变，加强了预算审查的力量，成立预算审查监督咨询组。从市审计、国税、地税、人行、发展计划委等部门邀请了7名对预算工作熟悉、业务比较精通、作风比较正派的人员担任咨询组成员。咨询组是人大财经工委（预算工委）咨询机构，是财经工委的参谋和助手。咨询组的职责是，配合财经工委对财政预（决）算草案、预算调整方案草案及部门预算草案进行初步审查，对部门预算执行情况、重大项目财政性资金使用情况等事项进行专题调查，并及时提供咨询性建议和意见[8]。

（二）初审的内容

初审内容方面的问题主要有：法律规定初审的对象不明确，只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称；预算草案的主要内容不具体，预算的主要内容包括什么不明确，预算法及其实施条例都没有进行具体阐述，导致初步审查有些地方只审查是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等；法律没有规定编制的时间，规定的提交预算草案的时间不科学，导致预算难以成案。有些地方政府财政部门虽然提前一定时间提交初审，但初审看到的预算草案许多内容只列了项目，没有数字，数字也大多是上年预算执行的情况和当年预算安排的一些设想，根本不成案，失去了初审的意义。实践中，有的地方财政部门提交初审的预算草案编制粗略，项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，每个科目规模数额太大，透明度太低。人大代表对预算草案，很难予以实质性的审查和提出针对性的具体意见，人大对预算的审批只是对收支总额的审批。

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地方人大在立法上的创新，使情况有了很大改观。例如，2000年5月25日河北省第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的 《河北省预算初审办法》，该办法对初审的原则、程序、内容、法律责任都作出了明确规定。初审应当坚持实事求是、收支平衡、确保重点、依法审议的原则[9]。初审前应当组织省人大代表和省人大常委会组成人员对重点收支项目进行视察或调查[10]。在对预算执行情况及审查批准预算调整方案、决算的一个月前，政府应当责成财政、审计等有关部门，将拟提交的当年预算执行情况及下年度预算草案报告或当年决算报告及下年度预算草案报告、同级财政收支的审计报告送省人大财经委[11]。

《山西省预算监督条例》规定，预算草案初审重点：预算收支平衡情况，预算收入增长与经济发展速度协调的情况，预算支出的结构和法定比例、顺序确定、确保重点情况[12]。预算执行情况初审重点：执行省人民代表大会决议情况，预算收支结构和进度情况，资金使用效益情况[13]。决算初审的重点：真实性、合理性、合法性；与省人民代表大会审定的上年度预算执行情况的变化及原因；重大项目之间的资金调剂使用情况；上年资金节余、当年超收、预备费、上级返还和补贴的资金使用情况及省对设区的市补助支出情况[14]。各级人大常委会审查和批准本级决算草案前，本级人民政府应当向本级人大常委会提出审计部门对本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告[15]。

《广东省预算审批监督条例》对初审内容的规定则更为详尽。初审前，政府应当向同级人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会汇报预算草案编制情况，提交本级总预算草案和本级预算草案，并提交以下与本级预算草案相关的材料：科目列至款、重要的列到项的一般预算收支表和政府性基金收支表；各部门预算表；建设性支出、基金支出的类别表和重大建设项目表；按类别划分的上级财政返还和对下级财政补助支出表；农业、教育、科技、环境保护、计划生育、社会保障支出表；本级人民代表大会常务委员会指定的项目表；前款各项材料均应附上有关说明[16]。

（三）初审的时间

从世界各国议会审批预算来看，各国议会对预算案的审议时间都比较长。我国《预算法》没有对预算编制时间进行规定，却规定了预算提交时间，预算法第三十七条规定政府财政部门要在本级人代会召开前一个月将本级预算草案的主要内容提交人大相关机构进行初审。从各地的情况看，有的预算草案提交初审的时间甚至距离人代会召开仅仅几天，这使得财经委初步审查预算草案和报告的时间太短，只能作一般的程序性审查。从人代会审查来看，由于会期短，对预算草案的审议一般只安排一天左右时间，而且往往同政府工作报告、计划和预算报告一并审议，审议精力又主要集中在政府工作报告上。由于时间短，代表们难以全面了解研究预算草案的内容，也没有更多的机会发表自己对预算草案的意见和建议，审议难以全面、具体、深入。