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从限权到平权：流动人口管理政策的演变

熊光清

2013-3-20 14:16:51 来源：《社会科学研究》2012年6期

【摘要】：20世纪80年代以来,尽管流动人口越来越多,但是,在相当长一段时期内,人口流入所在地政府没有给予流动人口与当地户籍人口同等的权利,而是试图通过限制流动人口的权利,以期达到控制人口流动和降低城市公共服务成本的目的。随着经济发展与社会的进步,中央和地方各级政府的流动人口管理理念和管理政策发生了较大变化,从对流动人口进行权利限制转向给予流动人口平等权利。可以说,中国流动人口管理政策正处于从限权到平权的演变过程之中。这具体表现在,户籍政策从严控户口转向松动户口,就业政策从就业歧视转向就业公平,公共服务由公共服务排斥转向公共服务均等化。

【关键词】： 流动人口管理政策 限权 平权

一、流动人口及其快速增长

流动人口是一个具有“中国特色”的概念。在其他国家，只有“人口迁移”、“迁移人口”的概念，而没有“人口流动”、“流动人口”的概念。“人口迁移”一般是指人口在一定时间里在地理空间上发生的位置变动，“迁移人口”就是发生了迁移活动的人口。这一界定强调了两个方面的因素：一是“时间”因素，人口迁移活动应该有“足够长”的时间，例如，短期旅游或者从事短期商务活动，一般就不能说是人口迁移；二是“空间”因素，人口要在两个有相当远距离的地理空间位置之间发生移动。

就中国的特殊国情而言，如果从较为严格的意义上说，流动人口应当是指在

一定时间内活动范围跨越一定地域界限，并且户口没有发生转移的人口。这个定义不仅强调时间和空间两个因素，同时也注意到了中国户籍制度的影响。事实上也确实如此，流动人口的界定与“户口”因素关联度很高。这样，流动人口的构成要素就包括三个方面，即：时间、空间和户口。

但是，应当特别说明的是，尽管从严格意义上来讲，把流动人口视为具有临时性的、离开了户籍所在地的人口是合理的，但是通常使用的“流动人口”这一概念包括了所有没有办理“户口迁移”手续的人口，无论这种移动是临时性的还是长期性的。也就是说，尽管对流动人口的定义强调时间因素、空间因素和户籍变动因素，但是就中国实际情况而言，通常强调的是两个因素，即空间因素和户籍变动因素。

由于中国户籍制度至今仍然在社会管理中发挥着重要作用，居住地发生了变化但是户籍没有随之变动的人口无法享受与当地户籍人口同等的机会和权力。这样，在中国不少地区存在这样一类群体，他们尽管长期生活工作于某一城市，并且实际上已经定居下来，他们与在某一城市临时性居住和生活、最终要返回户籍所在地的流动人口有很大差异，可以说，明显地表现出了经济学或人口学所描述的迁移特征。他们是事实上的移民，有些人把他们称为“新移民”。从严格的学理意义上讲，他们并不是流动人口。但是，由于没有获得迁入地的户籍，在社会管理和人口统计工作中，他们仍然被看做流动人口。

这样，就中国具体国情而言，由于户籍制度的深刻影响，在现有制度环境中，“迁移人口”与“流动人口”的区分与时间因素的关系并不密切，而户籍变化则起着决定性的区分作用(见表1)。一般把随着居住地变化而户籍也随之变动的人

口叫做“迁移人口”，而把居住地发生了变化而户籍没有随之变动的人口叫做“流动人口”。

从1949年10月新中国成立到1978年底中共十一届三中全会召开，在这30年期间的大部分时期，从总体上看，中国通过各种行政手段对人口流动的数量、性质和方向进行了有力的干预，流动人口的数量和构成与政府政策变动和经济政治发展状况息息相关，人口流动在不同的历史阶段呈现出不同的特点和流向。

新中国成立之初，中国政府没有采取严格限制人口流动的政策。这一时期人口流向有两个显著的特点：一是农村人口向城镇流动，二是全国范围内人口从东部沿海向内地一些开发程度较低的省区和当时重点工业建设区(如东北)流动。随着国民经济的恢复和发展，从农村向城镇流动的人口日渐增加。20世纪50年代中期以后，中国政府开始实行严格控制人口流动的政策。在当时资本十分稀缺的条件下发展资本密集型的重工业，政府采取了一系列扭曲产品和要素价格的办法来压低重工业发展的成本，其中之一就是通过扭曲农产品价格来压低城市的工资水平。隔断城乡人口迁移的户籍管理制度是与之相配套的一种制度安排，其目的是：防止劳动力从农业中转移出来；并把城市中享受低价农产品的人数限制在有限的范围内。尽管严格控制人口流动的措施并没有完全消除人口流动，但总的看来，20世纪60年代至80年代初的时间里，中国的人口流动在大多数年份处于