内容发布更新时间 : 2024/5/18 16:40:09星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

认同方面存在很大的心理障碍，流动人口与流入地户籍人口之间的社会融合存在很大问题。

特别应当重视的是，作为流动人口主体的“农民工”实际上受到双重排斥：一是乡村社会的排斥，二是城市社会的排斥，并在事实上成为一个被严重剥夺的社会群体。他们流入到新的地方后，对社会的不信任感非常强。当他们的合法权利受到侵害时，存在采取非法自力救济行为的明显倾向，他们或者自残要挟加害人进行补偿，或者采用以暴易暴的方式惩罚加害人，或者纠集同乡同伙迫使加害人就范。其主要原因在于，相对于非农业流动人口，农业流动人口遭到更多的剥夺，他们的生存处境更加艰难。从城乡二元社会结构的角度看，作为身份为“农民”的一个群体，在城市社会中，他们本身就是一个边缘性群体，而由于居住地(或者工作地)与户籍地的脱离，他们作为“农民”的基本权利实际上也难以保障。这样，这一群体对社会的不信任感自然要更强烈一些。在这种状况下，试图对流动人口进行控制的手段和方法已经难以发挥作用。

三、流动人口管理政策从限权到平权的演变

从21世纪初开始，在中央政府和各级地方政府的努力下，流动人口管理理念和管理政策发生了较大的变化，对流动人口进行权利限制转向给予流动人口平等权利，也就是说，出现了流动人口管理政策从限权到平权的演变过程。这具体表现在，户籍制度逐步松动，就业政策转向公平，公共服务开始均等化。

1.由严控户口转向松动户口

2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，从国

家政策层面放开了小城镇的户口。此后，大中城市的户口也开始松动，一些城市为了吸引人才和资金的流入，对专门人才实行“居住证”制度，并开始采取有限的户籍制度改革措施。近两三年来，户籍制度改革迈出了更大步伐。成都市的改革被称为最为“激进”的户籍改革，2010年成都市政府出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，将在2012年实现城乡统一户籍，居民在本市内可自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利。还有一些省市开始取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，统一登记为“居民户口”。这样，在一定区域内实现了居民身份的统一，有利于人口流动和城乡统筹发展。2012年初，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，这意味着除了少数大城市之外，全国绝大多数大中小城市的户口已经出现松动，符合一定条件的流动人口都可在居住地或者工作地落户。

户籍制度改革将更全面推进，也是适应中国经济发展的举措。在中国经济迎来刘易斯拐点，即劳动力作为生产要素出现稀缺现象之后，对户籍制度改革的需求更加强烈，而各级政府进行改革也具有了激励更加相容的条件，因此可以预期未来户籍制度将迎来更为彻底的改革。同时，也应当注意到，完全放开户口，实行彻底的平权改革仍然有很长的路要走，不可能一步到位。河南郑州的改革由于没有充分考虑当地承载能力和流动人口规模，结果城市人口迅速增加，致使城市交通拥挤，教育资源急剧紧张，社会保障部门的压力增加，社会治安问题凸显，最终以失败告终。上海的户籍改革为市民身份的转变提供了明确的通道，但申请者必须同时具备几个条件才能入户，任何一个条件不符合就可能被“一票否决”，不具备可行性。而河北的改革新政进一步降低了城市落户门槛，取消了必须具有稳定生活来源和稳定职业的限制条件，省内人员只要在河北省县城以上城市购置住房就可落户，这种局限于省内人员的改革政策对于沿海很多省外流动人口的地区并无借鉴意义。

考虑到中国农村人口过多，现有城市资源和公共服务能力的有限，如果完全取消对人口迁移和流动的限制，农村人口短时间内大规模地向城市流动可以带来许多意想不到的后果，可以考虑由逐步放宽城市准迁标准，扩大准迁范围，最终取消基于户籍制度的限制性措施，使公民获得迁徙自由的权利。2009年，广东省中山市开始了一种全新的户籍改革探索，中山市人民政府率先出台《中山市流动人员积分制管理实施细则(试行)》，通过积分构建一套新的量化标准作为流动人口享受城市基本公共服务和入户的依据，为打破户籍坚冰提供了一种比较务实的路径选择。2010年，该办法在广东省内开始全面推广实施，广东省出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，计划从2010年起到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。这种积分制改革有利于突破城乡二元结构的桎梏，打破以户口为标准决定能否享受城市社会保障和公共服务的制度，开始建立一种流动人口享有城市公共服务和社会福利的新制度。当然，积分制同样存在一定的问题，其实施过程也是一个不断探索和改进的过程。

2.由就业歧视转向就业公平

在经济体制改革的进程中，就业体制转换具有相对滞后的特点。这不仅因为传统就业体制所形成的既得利益格局相对顽固，还由于近年来失业现象的严重化以及政府反失业政策取向不当，使就业体制的转换面临很大的困难。从就业制度改革层面而言，建立城乡统一、就业平等、自由择业并有完善保障机制的现代就业制度，是就业制度改革的基本方向，它要求使中国劳动力市场具备统一性、流动性、开放性、自由竞争性和有效保障性等诸多功能，在实践中体现出市场经济体制下劳动要素优化配置的高效率，并促使严峻的就业形势在符合市场经济规范

的轨道上逐步得到缓解。2008年开始施行的《就业促进法》明确规定：“国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。”在这种大背景下，有关流动人口的就业政策由就业歧视转向就业公平是大势所趋。

进入21世纪以来，流动人口就业政策发生了一些积极的变化，突出表现为，取消对流动人口就业的各种不合理限制，增强劳动力市场的一体化，流动就业开始朝公平方向发展。具体措施包括：在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛，尊重他们就业选择的自由权；取消了对流动人口就业的不合理收费，包括：暂住费，暂住(流动)人口管理费，计划生育管理费，城市增容费，劳动力调节费，外地务工经商人员管理服务费和外地(外省)建筑(施工)企业管理费等；重视和开展流动务工者的职业培训，提高他们的工作技能和就业竞争力；建立健全职业中介机构，为流动人口就业提供信息；完善流动人口的信息管理，帮助流动人口解决居住问题，对进城购买或者租赁城镇住房者给予一定支持。

3.由公共服务排斥转向公共服务均等化

由于长期以来，中国社会二元结构的存在以及其他一些原因，不同社会群体享有的公共服务存在严重的不平等，从而形成了一种碎片化的公共服务体系。当前，中国已经进入调整经济结构、转变发展方式、推进现代化进程和建设服务型政府的重要阶段，推进基本公共服务均等化成为社会改革必须解决的重要问题，加强流动人口基本公共服务均等化已经成为各级政府推进基本公共服务均等化的重点任务。流动人口基本公共服务均等化是指通过社会管理体制创新，合理配置公共服务资源，向流动人口提供与城市户籍人口均等的基本公共服务，逐步消

除流动人口在就业、社会保障、子女教育、住房、计划生育、医疗卫生、精神文化等方面与当地户籍人口之间的差异，促进流动人口的社会融合。特别是，在现代社会，社会保障是公民的一项基本权利，是政府对公民的责任。运用财政手段进行收入再分配，保障低收入阶层的经济利益是政府促进社会公平职能的体现。流动人口作为中华人民共和国的公民和纳税人，各级政府应当改变在社会保障和公共服务方面对流动人口的排斥性政策，增强对流动人口的公共服务能力，把流动人口纳入当地社会保障和公共服务范围之内。

进入21世纪以来，各地开始采取各种措施保障流动人口的社会权益以及加强对流动人口的公共服务，特别是在流动人口社会保障方面采取了不少有力的措施。作为流动人口最多的广东省，他们率先在流动人口中推行社会保障措施，2000年颁布的《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》明确规定，固定职工、合同制职工、临时工、农民轮换工、城镇个体经济组织的业主和从业人员、劳务输出人员、港澳台商投资企业中内地户籍员工及外商投资企业中的中国籍员工、机关事业单位的全部职工均应参加社会养老和工伤保险。一些城市开始在流动务工者中推行强制性社会保险，大力推广养老保险。许多城市开始实行居住证制度，逐步加强对流动人口的服务与管理，并在一些公共服务领域开始打破户籍、人群和地区的界限，逐步实现社会保障的全面覆盖。一些省市也在流动人口基本公共服务均等化领域开始采取了一些有效的政策措施。在“十二五”期间，国家将扩大流动人口在医疗卫生、计划生育和文化活动等公共服务的项目和范围，完善流动随迁子女接受义务教育财政转移支付和补助制度，并建立覆盖流动人口的社会保障体系，包括工伤保险、医疗保险和养老保险在内的社会保障体系。这些变化表明，流动人口管理政策正在发生重大变化，出现了从限权到平权的明显趋势。