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地方政府投融资平台存在的问题及建议

作者：王媛

来源：《经营者》2013年第12期

摘要：作为我国投融资体制改革的产物，地方政府投融资平台极大程度上解决了地方政府的基础设施建设资金短缺问题，为推动我国经济增长和社会发展起到了重要作用。然而随着地方政府投融资平台快速发展和带来巨大效益的同时，其弊端和风险也在不断显现。本文在阐述地方政府投融资平台发展经历及作用的基础上，分析了我国地方政府投融资平台的现状及问题，最后提出了防范地方政府投融资平台风险的合理化建议。 关键词：地方政府；投融资平台；风险 一、前言

所谓地方政府投融资平台，指的是为了满足地方政府进行公益性事业和基础设施建设投融资和营运的需要，由各级地方政府和政府相关部门如国有资产管理部门等，通过注入土地、股权等资产，或者财政拨款的方式出资所授权成立的，以投融资为主要经营目的的具有独立法人资格的公司，它包括不同类型的城市建设投资、开发、资产经营公司等。平台公司主要依靠出让土地获得的收入、自身的经营收入以及政府的财政补贴作为还款来源。地方政府投融资平台是我国经济发展和投融资体制改革的产物，它的产生发展有着独特的历史背景：首先，随着我国经济发展和人们生活水平的提高，公共产品的供需矛盾日益突出，需要政府通过增加基础设施建设投入、加快城市化进程来缓解供需矛盾，庞大的资金需求促使地方政府投融资平台的诞生；其次，我国财税制度的改革使得财权逐步上升而事权层层下放，由于我国法律明确规定地方政府不能发行地方政府债券，地方政府为获取基础设施建设资金而进行投融资的体系创新，投融资平台得以迅速发展；最后，在政府官员GDP考核制度和金融危机大背景推动下，地方政府投融资平台不仅为基础设施建设提供资金支持，还在一定程度上起到了拉动内需刺激经济的效果，更加助长了地方政府通过搭建投融资平台获取建设资金的计划。 二、地方政府投融资平台发展经历及作用

我国地方政府投融资平台大体上经历了四个发展阶段，分别是摸索阶段、起步阶段、高速发展阶段和规范清理阶段：

首先，投融资平台摸索阶段（1987～1997年）。1987年12月，为充分利用外国资本，为基础设施建设筹备资金，上海久事公司的成立，是我国地方政府投融资平台的雏形。随着1994年财税体制改革的展开，地方政府进行城市基础设施建设的职能得到明确，为取得建设资金的投融资平台得以摸索试推行，城市建设领导小组成为进行城市基础设施建设的主管部门。同时，国家开发银行等政策性银行的成立也为地方政府投融资平台的设立提供了必要的外部条件。

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其次，投融资平台起步阶段（1997～2004年）。1997年东南亚金融危机爆发，为减少金融危机对我国经济的不良影响，我国政府采取项目资金配套制来扩大对城市基础设施建设领域的投入，以积极的财政政策扩大内需推动经济稳定增长。此时的城市建设领导小组转变为城市建设投资有限公司，地方政府投融资平台结构逐渐发生变化，集中整合了原先较为分散的各部门设施、土地资源和国企经营权，使项目管理效率得到提高。

再次，投融资平台高速发展阶段（2004～2009年）。2004年国务院对完善政府投资体制措施的发文，为地方政府投融资平台建设和发展提供了政策和制度的保障。再加上2008年全球性金融危机，中央政府推出4万亿经济刺激计划，地方财政需要承担其中的2.82万亿，为填补资金缺口，中央对地方政府融资平台给予支持和鼓励，地方政府融资平台得以高速发展。 最后，融资平台规范清理阶段（2010年至今）。2009年年末，各地方政府投融资平台负债率明显偏高，甚至个别投融资平台的债务率达到400%，强烈的风险隐患促使出台新的政策法规清理和规范地方政府投融资平台，地方政府投融资平台债务膨胀趋势和规范问题日益成为中国社会经济发展的一个重要焦点。

地方投融资平台为经济发展和社会稳定起到了重要作用：首先，地方投融资平台使中国经济经受住了宏观经济的外生冲击，包括南方冰雪冰冻灾害、5.12汶川大地震、1998年亚洲金融危机和2008年世界金融危机，保障了国民经济平稳较快发展；其次，地方政府投融资平台主要用于城市基础设施建设，促进了城市的经济发展，加快了城市化进程，有针对性地解决了基础设施建设在代际间的失衡问题，推动了城镇化建设，优化投资环境，增强了经济发展的后劲；再次，地方政府投融资平台为保障和改善民生起到了重要作用，在交通市政建设、科教文卫和农田水利等民生项目上大力投入，起到良好效果，推进公共服务均等一体化进程；最后，地方政府投融资平台创新了投融资体制，规避法律约束的同时筹集到了建设资金，具有良好的经济社会环境适应性和制度先进性，加快了地方经济社会建设发展进程。 三、我国地方政府投融资平台现状与问题分析

自2011年以来，各地按照国务院部署和相关部门要求，对地方政府投融资平台进行了大规模的清理规范，通过剥离债务、资产重组、充实注册资本金、注入收益良好的优质资产等方式，使一些融资平台公司的资产质量、收入水平和盈利能力有所提高。据审计署公开资料显示：2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%，资产负债率比2010年下降4.16个百分点，收入总额和利润总额分别比2010年增长53.04%和13.74%。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。

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综合分析目前我国地方政府投融资平台现状，地方政府投融资平台虽然在促进地方城市建设和经济发展上做出巨大贡献，但由于扩展速度过于激进，也存在着一些需要警惕的问题： （1）地方政府投融资平台贷款总量剧增，风险隐患不断扩大。随着地方政府投融资平台数量和贷款总量的急剧增长，其负债总额不断攀升，据审计署资料显示，截至2012年底，所统计36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。因此，面对即将到来的偿债高峰，风险隐患不断凸显：首先，政府信用风险，由于投融资平台是以政府信用为基础进行融资贷款，地方政府成为债务主体，需要承担庞大的还债责任，一旦政府负担债务不能及时偿还，地方政府投融资平台就不能正常运转，政府信用风险激增；其次，资金信贷风险，由于投融资平台财务的不透明和信息的不对称，银行面对投融资平台重复抵押和虚拟抵押的问题，使银行的资金信贷面临较大风险；再次，社会稳定风险，地方政府投融资平台的设立本意是促进经济发展和社会稳定，然而无节制扩张的地方政府投融资平台和过于庞大的负债率使得投融资平台岌岌可危，同时挤占了经营性企业的贷款需求，一旦出现内部经济的不稳定，必然导致社会稳定风险出现；最后，法律风险，由于法律明确规定地方政府不得发行地方政府债券，但《担保法》和《物权法》等又对地方政府不得对外提供担保等做了规定，一旦地方政府投融资平台平衡被打破，必然面临法律风险危机。

（2）部分地方政府投融资平台政企不分，公司治理不够规范化。由于地方投融资平台在最初设立时就是由政府部门操作管理的，先天性的政企不分导致了投融资平台公司治理薄弱，市场化程度不够，偏离现代企业制度的发展航道，在实际操作中出现众多问题，如部分投融资平台注册资本管理混乱，注册资本未到位、出资虚假、注册资本抽逃或调包等现象频发，再加上违规担保问题屡禁不止，严重加剧了融资平台的财务风险和银行的信用风险。同时，地方政府对投融资平台管理混乱，治理结构也不够合理规范，资金链断裂危险隐患严重。

（3）平台信息透明度不高，债务资金流向易被操控。地方政府为了追求政绩和保持预算的账面平衡，不得不通过举债方式来掩盖财政赤字，再加上缺乏外部主体的约束和监管，地方政府投融资平台信息透明度低，和银行等合作机构的信息不对称现象严重。同时，由于信息的不透明，借款人无法实时掌握资金流向并采取相应的管控办法，融资平台“管借不管用，不受益不管还”，建设单位“管用受益，不管借也不管还”使得债务资金在经过周折流转后，责任主体被选择性忽视，并为个别人私自挪用占用债务资金提供可乘之机，造成债务资金的流失和浪费。

（4）资金通道高度依赖银行，易受宏观监管政策冲击。我国地方政府投融资平台资金来源最主要的就是商业银行贷款，据审计署有关资料统计，截至2012年底，地方政府债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，是债务资金的主要来源。过度依赖银行的结果就是，一旦宏观环境发生恶化，商业银行难以提供贷款，投融资平台就会发生资金断裂，财务状况将遭到巨大破坏，偿款能力不足反过来将给商业银行造成巨大的经营风险，恶性循环将引发更为严重的经济危机，影响社会稳定和经济发展。 四、防范地方政府投融资平台风险的政策分析