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国外促进经济区域发展的财政政策与启示

作者：刘义成 常 艳

来源：《当代经济管理》2010年第04期

摘要：在对国外经济区域和我国主体功能区比较的基础上，有针对性地介绍了国外促进经济区域发展的公共财政政策做法和实践，并从中得出了对我国建设主体功能区的启示。 关键词：经济区域；主体功能区；公共财政政策 中图分类号：F061.5 文献标识码：A

文章编号：1673－0461(2010)－0051－04

一、国外经济区域与我国主体功能区的比较

推进形成主体功能区是我国“十一五”规划《纲要》提出的重大战略，

“主体功能区”也是《纲要》提出的新概念，过去国内外并无类似提法。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)对编制全国主体功能区规划提出了相关要求，但编制过程及规划实施存在诸多矛盾和困难，尤其在公共财政政策的设计和实施方面更是如此。从国外看，与我国“主体功能区”相近的是“经济区域”，其实践经历了较长时间，也积累了很多经验，值得我们借鉴。

严格地说，我国的“主体功能区”与国外的“经济区域”不是一个概念，两者既有相似之处，又有很多不同点。从服务于经济社会发展的角度看，国外的经济区域主要分为“标准区域”和“问题区域”两大类，将国外“经济区域”与我国“主体功能区”相比较，不难发现两者的异同： ——相似之处。两者都是为服务于经济社会发展需要而制定的区划，制定主体都是政府部门，目的都是要承担国家或区域发展的某些功能、解决区域发展中的某些问题，其实施也将随经济社会发展需要而相应调整。

——不同点。(1)综合目标差异。我国“主体功能区”不单纯等同于国外的“问题区域”或“标准区域”，而是同时具有空间规划和特定区域或问题区域划分的性质。(2)理念差异。我国“主体功能区”更突出“主体功能”理念，它是战略性、基础性、约束性、系统性的宏观整体规划，要

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承担特定的“主体功能”，要引导形成人口、经济、资源环境相互协调的发展格局，并逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务的目标。(3)政策制定与协调。与国外经济区域相似，我国主体功能区政策也要推动区域实现某些功能，但由于我国区域发展差距较大而更多地体现出政策的差异性，并且除主体功能区政策外，还有西部开发、东北振兴等多种区域政策，由此导致政策之间必然存在协调问题。(4)政策完善度。与国外经济区域政策制定和实施已形成体系并较为完善相比，我国主体功能区政策因诞生时间短、承担功能大、目标更高等因素，决定了相关政策必然存在不完善之处。

二、国外促进经济区域发展的公共财政政策

从促进区域发展角度看，国外经济区域大致有膨胀区(密集区、过密区)、重点开发区(落后区、欠发达区)、限制类、保护类等四大类区域，其分别与我国主体功能区的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等四大类区域相对应。为此，我们从国外上述四大类区域入手，分别介绍其成功的公共财政政策，以期借鉴。

(一)膨胀区的公共财政政策做法

膨胀区是需要优化开发的区域，国外对这类区域的财政政策主要集中在优化经济活动的空间结构、开发新区、促进经济活动扩散等方面。 1.建立许可证制度，引导和控制企业在区域内选址

主要是以发放许可证的方式对企业的选址进行调控。如英国从20世纪40年代中期就开始控制企业向繁荣地区过分集中，并规定只有获得贸易委员会的建设许可证才可新建工厂；60年代以后，许可证制度继续加强，专门成立办公机构选址局，支持办公机构从伦敦等过密区迁出，并加强对中部、东南部地区开发证书的发放控制。法国类似，1955年专门通过“凡在巴黎创办企业必须经政府批准并取得许可证”的法令，并以违规罚款等方式确保该规定执行。 2.建设新城和促进区域分散化发展

推进新城建设，促进区域分散化发展，是转移膨胀区过多企业和投资、促进其他区域发展的重要举措。首先提出该项政策的是莫斯科，英、法、韩等国的做法比较典型。英国是资本主义国家中最早控制大密集区发展的国家，其从20世纪40年代起就开始奖励人口和公司从首都迁往周边的新中心或其他中心。法国先后设立“经济和社会发展基金”、“地区开发奖金”，对外迁企业或机构发放，并提供各种优厚资助。在建设新城方面，韩国为鼓励房地产业发展，在首

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尔周围建设新城，促进郊区发展；法国则在其“1970年至1975年的城市发展规划”中决定在里昂、里尔等城市周围建立卫星城，促进农村地区的经济活动。 3.征收拥挤费

征收拥挤费是优化过密区发展环境的重要措施，不仅包括对建筑、办公场所等的收费，还包括对交通拥挤的收费。经典的例子是伦敦，其为解决交通几近瘫痪的状态而于2003年在最为拥挤的伦敦“中心区”实施“交通拥挤收费”计划，对收费的时间、区域范围、适用对象、收费金额、收费方式、处罚规定和优惠(免费)车辆等均作了明确规定。

(二)重点开发区的公共财政政策做法

针对重点开发区域(落后区、欠发达区)的开发，是国外经济区域公共财政政策的重点，这类政策内容和体系庞杂，涉及基金、补贴、税收、投资、价格、信贷、金融等各个方面。 1.设立地区发展基金，大力支持区域基础设施建设。优化发展环境

设立地区发展基金促进区域发展是该类区域政策的重中之重。欧盟和美国的做法比较典型。欧盟先后设立欧洲地区发展基金，以及后来由该基金和欧洲社会基金、欧洲农业保证和支持基金合并而成的结构基金等，大力支持基础设施建设。欧洲地区发展基金(ERDF)设立于1975年，随后基金额度迅猛增长，从最初的2.58亿埃居增加到1989年的42.94亿埃居。旨在进一步支持落后区域发展的欧洲结构基金设立于1988年，基金数额1989年、1993年连续翻番，总额高达600亿埃居@。美国类似，1902年国会通过《纽兰兹开垦法》，并设立干旱土地开垦基金，资助水利工程建设，二战后陆续兴建的水系工程使亚利桑那和加利福尼亚州南部干旱地区建成了500万英亩灌区。 2.大力推进区域工业化进程

美国在南部和西部开发过程中，通过贷款方式吸引大批工业企业迁入，南部区域的原子能、电子、通信设备、生物制药等高科技产业和新兴工业得到迅速发展。1980年西部人均获得联邦防务合同和防务薪金743美元，远远超过515美元的全国平均水平@；州财政收入的25％以上依靠联邦国防开支的州也全部集中在西部。意大利也相似，1965年～1975年，政府三次增拨资金于南部工业化开发，并明确要求国家控股公司，特别是意大利的大型国营企业，必须将投资的40％投在南部地区，并规定其投资金额的40％应为直接投资。 3.以补贴方式支持农业发展

1933年，美国“农业调整法”规定，农业补贴的主要获得者为玉米等6种“基本商品”的种植者，同时还规定农场规模越大获得的补贴越多。这些做法使美国南部成了最大受益者，因为在