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中国财政支农政策效益分析

作者：郑海鹰

来源：《经济研究导刊》2011年第27期

摘要：20世纪90年代以来，中国城乡发展不平衡的矛盾逐步凸显出来，城乡居民收入差距不断加大，中国三农问题已日趋严重。长期以来，中国的财政支农政策投入一步一步加大，也起到了明显的效果，但要彻底解决三农问题仍任重而道远。首先对中国财政支农现状从规模和结构等方面进行了描述和分析，然后对财政支农的总体效益进行了评价。接着着重分析了影响中国财政支农政策效益的成因，最后提出了提高中国财政支农效益的对策措施以优化财政性支农支出。

关键词：财政支农 问题 建议

中图分类号：F810.4文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0019-03 一、研究背景和意义

农业的基础地位和弱势性特点决定财政对农业支出是农业和农村经济发展的重要保证，尽管从数字上看国家财政对农业的投资规模在不断的加大，但是投资的效果和效益并不尽如人意。特别是财政支农效益低下问题表现得尤为突出。2010年党的十七届五中全会明确提出了中国“十二五”时期，“坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平。”因此，在现阶段研究如何调整中国财政支农政策，财政支农支出如何着力于解决农民增收，具有较强的现实意义。 二、中国财政支农存在的问题分析

1.财政支农宏观效益不高。财政用于农业的支出总量，是衡量政府对农业支持程度的重要标准，改革开放以来，中国财政支农支出从1978年的150亿元增加到2009年的6 720亿元，增长了44.8倍。但是财政支农总额占国家财政支出总额的比重整体上呈现下降趋势。这一比重最高时为13.6%（1979年），最低时为7.12%（2003年），截至2009年这一比重也仅上升为8.81%，这说明基本的投入规模并没有大的改变。还有其他的指标如财政对农业支出占农业GDP的比重、财政净投入占财政支农支出的比重等也均呈下降趋势，从这些指标来看，国家财政对农业的实际支持程度在不断的下降，这说明国家财政对农业的投资从宏观上重视不够，宏观效益不高。

2.支农支出的结构不合理。在农业发展各项支出中农业科技费用、农村基本建设支出和农村救济支出是关系农业发展的重点费用，可是在中国财政支农总额中，这三项费用还没有占到整个财政支农支出的50%，而且还呈逐年下降的趋势，而这几个方面正是约束中国农业发展的

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重要因素，用于农业生产和各部门事业费支出所占比例较大，一直维持在50%以上，由此可见，中国财政支农支出结构不合理。

3.财政支农资金使用效率低。由于中国现行的支农支出管理体制不完善，资金管理和使用部门较多，且各部门条块分割各自为政，这种管理模式使得支农资金很难进行统筹管理和合理使用，资金投放的目标不明确，资金往往不能真正用到急需的地方，经常出现一个项目分别向多个部门申请资金的情况，而各部门之间缺乏沟通和互相监督机制，导致资金投向不明确，使用效率低。

4.农业科研投资经济效益低下。虽然中国农业科研投资总量和科研投资带来的总收益在逐年递增，但是边际收益、长期边际收益和边际内部利润率在1998年之后一直呈现下降的趋势，1998 年，这 三 项指标分别为 36.89 元、308.88 元和 77.41%； 2003 年分别为 33.07元、276.88 元和 75.48%。2006年中国农业科研投入仅占农业总产值的0.4%左右，低于世界平均水平（1%），甚至还低于世界低收入国家的平均水平（0.8%），与发达国家平均水平（2.37%）差距就更大。世界农业发达国家科学技术对农业增长的贡献率已达70%~80%，而中国截至2008年这一比例仅为51%。

5.对农业和农村基本建设投资不足。中国农业基础设施基础薄弱，国家对农业基本建设的投资力度在很长一段时间又处于停滞不前的状态，1979年农业基建投资占财政支农支出的35.6%，此后的二十年基本维持在21%左右，1998年因遭遇特大洪涝灾害，基本设施损失较大的情况下，投资比例提高到39.9%，此后又直线下降。由于基本建设投入长期不足，农业基础设施普遍陈旧、落后，亟待更新，很难起到对农业生产的保障和促进作用，更难以满足发展现代农业的要求，同时也降低了抵御自然灾害的能力。 三、影响中国财政支农政策效益的成因分析

1.配套资金筹集难度大。尽管财政支农支出的绝对量一直在增加，但是财政支农净支出占财政总支出的比重却呈现下降、徘徊和缓慢回升的波动过程，近几年来为了保证财政支农资金能稳步增加，国家出台了一系列相关措施，并在《中华人民共和国农业法》中直接规定财政用于农业的投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。并努力运用各种方式鼓励其他社会各方面资金投入农业、农村，但是执行效果并不乐观，另外，随着税费改革进程的深入，农业税和农业特产税相继减免，地方政府财政收入锐减，又没有及时找到资金缺口的补充来源，对于中央在一些重大农业投资项目上实行的配套投入政策，由于地方财政紧张，而且缺乏投资的动力，项目所在地的农民收入又比较低，配套资金很难筹集。

2.财政资金到位率低。在执行财政支农资金预算的过程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驱使下，经常挪用、挤占、截留支农资金，使得财政支农支出大为缩水。据调查统计，财政对农业投入有30%左右不能及时到位或根本不能到位。随着国家农业税费制度的改革，地方财政收入大幅度减少，这种挤占挪用的现象可能会愈演愈烈。

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3.财政支农资金管理缺少约束机制。虽然国家在基本建设投资的风险约束方面作了一些尝试，如实行项目法人责任制和项目资本金制，收到了一定的效果，但完善而又有效的投资风险约束机制尚未建立起来。一方面对政府投资主体，尤其是地方政府投资主体缺乏有效的监督约束机制和责任约束机制。另一方面，国家投资主体不够明确，政府投资责任虚化。从内部而言，缺乏明确的责任约束和足够的风险意识：从外部而言，缺乏必要的民主监督。

4.财政资金使用的多头管理。中国政府财政对农业投资一直执行条块分割的管理体制。从结构设置和职能看可分为三个层次。第一层次为综合职能部门，包括发改委、财政部、科技部等，除财政部门负责农业财政资金的预算安排、分配和管理外，发改委、科技部等综合部门也拥有规划制定、项目确定等职能，而且共同拥有支农资金分配职能。第二层次是涉农主管部门，包括农业部、国家林业局、水利局、商务部、扶贫办等，主要负责行业发展指导、同时履行农业财政资金使用、分配和管理的职能。第三层次是直属事业单位，隶属各涉农部门，承担相应的行政管理职能和事业发展职能。这种机构设置，产生很多不良后果。一是部门间的职能交叉，一项政策措施的落实会牵涉很多部门，环节多，时间长。二是各管理部门手中都掌握着一块财政扶持资金，导致农业支持和保护力量分散，缺乏整体规划。使原本有限的资金分散化，难以形成合力，制约了财政支农资金整体效益的发挥。三是资金使用主体没有话语权。现行的财政支农资金使用主要由政府主管部门进行规划，然后是层层分配计划。基层资金使用者只有被动的接受。

5.财政支农资金投入体制不完善。中国传统的财政支农体系，财政直接干预农业经营，普遍存在包揽过多的“越位”现象，而在一些市场不能自我调节或调节不利的失灵领域，又表现出“缺位”弊端。中国在财政农业支出管理上，普遍存在中间环节多，资金在途时间长，运行缓慢，资金到位率低等问题。另外中国财政支农没有经营性的投资机构，难以直接取得投资回报，财政部门缺乏支农动力，也不讲求资金投入效益。

四、提高中国财政支农效益的政策建议

1.强化政府在财政支农中的主体性作用。根据中国农业发展的需要及农业自身的特点，以及借鉴其他发达国家的成功经验，政府必须承担加大财政支农支出的主要责任。一方面，国家财政支出要向农业倾斜，优先考虑农业。另一方面，适当提高支农支出占财政支出的比重，切实加大财政对农业的投资力度。目前中国对农业和农村的投资主要依靠国债资金，也就是说对农业投资的来源不够稳健，一旦停发国债，对农业和农村的投入将无法保证。近年来，中国经济一直保持着较快的增长势头，财政收入也有较大的增加，应逐步调整国民收入分配格局，将对农业和农村的投入纳入中央预算内投资的重点，保证农业投资有一个正常稳定的来源。 2.明确地方政府的支农职责，规范地方政府的支农行为。首先，在进一步完善分税制的基础上，明确划分中央与地方发展农业的职权和支农职责。第一，区分投资方向，中央政府应侧重于大型公共基础设施的建设如大江大河的治理、大型水利工程等，和农业科研、技术推广以