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对“新公共管理”的总结、反思与借鉴分析

摘要：新公共管理是20世纪70年代末以来全球兴起的政府改革理论及运动，是公共管理领域一场新的革命，对各国行政改革的理论和实践产生了深远的影响。本文旨在通过阐述新公共管理的基本内涵及其缺陷所在，对其进行总结与反思；并进一步根据我国具体国情，分析将其引入我国公共管理领域所受的制约因素，及其对于现今我国行政改革的借鉴意义。

关键词：新公共管理；新公共行政；行政改革

1、引言：

20世纪70年代末80年代初，以英国撒切尔内阁和美国里根政府为代表的西方发达国家均出现了大规模的政府再造运动，到20世纪90年代，这一运动已经成为席卷欧美主要发达国家以及其他发展中国家和转型国家的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。这一运动被冠以不同的称号，如管理主义（managerialism）、以市场为基础的公共管理（market-based Public administration）、企业型政府（entrepreneurial government），新右派（New Right）、新治理（New Governance）等[1]，其中以新公共管理（New public management）最为代表。尽管名称不同，但它都旨在反思和批判传统公共行政以及兴起于上世纪60年代末的新公共行政所主张的理念和行为，在公共部门管理中建立起新的范式。

2、新公共管理的基本内涵：

对于新公共管理的内涵，很多公共管理学者和实践者们做了不同的概括和阐述。依据 OECD（经济合作与发展组织）的界定，西方国家行政改革的共同内涵包括以下几个方面：①企业管理技术的采用；②服务及顾客导向的强化；③公

共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。著名英国学者胡德将新公共管理的特征概括为：①即时的专业管理；②标准明确与绩效衡量；③强调产出控制；④转向部门分权；⑤转向竞争机制；⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；⑦强调资源的有效利用 [2]。

从理论和实践两个方面来看，新公共管理包括以下几个方面的基本主张： 2.1、重新定位政府角色：用《改革政府》的作者戴维·奥斯本等人的话来说，就是政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策, 政府应该把管理和具体操作分开。政府只是起掌舵的作用而不是起划桨的作用。

2.2、顾客导向：新公共管理认为，政府应以顾客或市场为导向。政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”，企业家政府应以顾客的需求为导向，以此为动力推动政府改善服务质量。

2.3、采用授权或分权的方式进行管理，重塑政府：在传统官僚制组织中，权力高度集中，下层人员往往缺乏自行处置的权力，但面对快速多变的外部环境，政府需要对不断变化的社会做出迅速的反应。因此，新公共管理提倡采取授权或分权的办法。与集权相比，授权或分权更具灵活性，于新情况和新变化能迅速做出反应，也更有效率。

2.4、追求效率，效率至上：为此，新公共管理采取了一系列的具体措施： 2.4.1、在政府内部，放松行政规制，实施明确的绩效目标控制：新公共管理主张放松行政规制，实行严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，与之签订绩效合同，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估 [3]。这样能使下属更加具有使命感，比照章办事的组织士气更高，更具有创新精神，从而更有效率。

2.4.2、采用私营部门成功的管理方法和经验：新公共管理认为，私营门管理在创新能力、效率、质量、服务水平等方面均优越于公共部门管理，因此，公

共部门要运用私人部门的管理理论、模式、方法和技术，如项目预算、业绩评估、战略管理、合同雇佣制、绩效工资制等，提高效率。

2.4.3、在公共管理中引入竞争机制，提供良好的公共服务：传统观念认为，微观经济领域的事情应该由私营企业承担，而公共服务领域则由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛地引入竞争机制，取消政府垄断，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过竞争从而提高公共服务的质量和效率。

2.4.4、重视结果，结果导向：新公共管理建立了一种新的责任机制，不再实行以规则和程序为本的事前控制，而建立以结果为本的事后控制体系 [4]。

2.5、改革公务员制度：西方文官制度本为避免分赃制（Spoil System）的不良影响而设立，它有助于保持社会公平和政治稳定。然而，它的缺陷是忽视了政府的效率。新公共管理对公务员制度的一些重要原则进行了改革。①通过推行临时雇佣制、合同制等新制度，打破传统文官制度“常任文官，无大错即不得辞退免职”的规定。②废除公务员政治中立原则。新公共管理主张公务员与政务官之间存在着密切关系，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性 [5]。

3、对新公共管理的反思：

如上所述，新公共管理确实在诸多方面为传统公共行政开辟了新的理论视角，注入了新鲜血液，但很多学者认为，新公共管理如同它之前的理论一样，存在着不少的缺陷，只不过它所关注的对象有变，所谓“得此失彼”。众人所提出的批评意见主要集中在以下诸多方面：

3.1、批评新公共管理的经济学基础：新公共管理的理论基础主要是公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论以及新古典经济学。盲目将这些经济学理论引用于公共管理领域，滥用经济学的理论和方法，可能会导致理论基础的错误。而且，新公共管理承继了新古典经济学对人性的假设，即人性自利假设。它假设