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行政管理学教案

第一章：绪论

学习本章重点掌握：行政的概念；行政学的学科特点；行政学与相关学科的关系。

第一节 行政管理学的研究对象、内容、特点 一、行政

1、行政的含义

“行政”一词在我国古代典籍中早已出现。《史记·周本纪》记载：“周公、召公二相行政”。意为处理政事，执行政务。

马克思曾对行政有一句概括：“行政是国家的组织活动”，它指明了行政的三个基本特征：

第一，行政是国家的活动。即国家的一项职能。它的主体是国家，而不是个别人或社会组织。对企业集团，主要使用“经营”这一名称，行政主要用于国家事务的管理方面。

第二，行政是国家的组织活动。即国家必须通过行政组织才有可能履行国家的行政职能。不设置行政组织，合理的配备行政人员，国家的行政职能活动就无法开展。

第三，行政是相对于国家的立法机关而言的。国家行政机关是国家权力机关的执行机关。执行是行政的一个本质特征。行政就是执行统治阶级的意志、法律和政策的组织活动。

所谓行政：是国家权力机关的执行机关（即国家行政机关）行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。

2、西方学者对“行政”的界定 （1） 魏劳毕。他从“小政府”（即行政部门）的角度将行政看作是政府组织中的行政部门的业务活动；

（2）古德诺。他从国家职能的角度将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动；

（3）怀特。他从管理学的角度将行政定义为通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动；

（4）戈德特纳。他从公共政策的角度将行政理解为制定和执行政策的活动。 3、 行政的基本特点：（1）执行性。（2）政治性。（3）权威性。 4、行政与相关概念的区别

（1）政治与行政（2）行政与立法、司法（3）行政与管理 所谓行政管理：指国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的活动。是一种国家行为。 二、行政管理学

1、含义及研究对象

含义： 所谓行政管理学是研究和探求国家行政机关依法对社会公共事务进行有效管理的规律的科学

研究对象：行政管理学研究的基本对象，一是政府管理社会公共事务的行为，即行政行为；二是行政机关自身管理的规律，即行政机关的自身建设。

2、内容：从广义的行政概念出发，行政管理学的内容大致包括以下7个方面

（1）作为一门学科，行政学要了解其研究对象、特点、演变历史。

（2）作为上层建筑，了解行政学与经济基础及其他上层建筑，外部环境之间的关系，研究行政活动与行政环境之间的互动平衡。

（3）作为一种有序的管理活动，研究行政主体， 包括对行政组织机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员的研究。

（4）从动态的角度出发，研究组成行政管理的各个环节和过程。包括扩行政信息、行政决策、行政执行、行政监督等。

（5）对保障条件的研究。包括财务行政、行政立法、办公室管理、行政方法

（6）从行政管理的出发点和归宿出发，对提高行政效率的研究 （7）对完善和发展行政学的研究。 3、行政管理学的学科特点

行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统科学，其特点比较突出。具体表现为以下几个方面：

（1） 综合性。即它是交叉的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公共行 政管理的复杂性、广延性所决定的。政府公共行政管理涉及的对象和事务繁多 且复杂，几乎无所不包，与此相一致，行政管理学也就必须研究涉及各个方面的管理问题。因此，研究行政管理现象，必须具备许多相关学科的知识。如，政治学、法学、社会学、管理学、领导学、心理学、财政学等，是一门综合性、交叉性很强的学科。

（2）实践性。即它是实际的、应用的、具体的。行政管理是一个实实在在的过程，行政管理学就是研究这一过程、这一行动的应用科学，最终使行政管理过程合法、合情合理、行之有效。如果行政管理学离开了行政管理实践，就失去了存在的价值。但是，应当注意从中国行政管理实践来研究有中国特色的行政管理理论。

（3）技术性。即它是方法的、工具的、手段的。研究和解决行政问题，不仅要有正确的概念、范畴和理论指导，而且要有科学、可靠的方法和技术。比如，人事行政中，如何解决人才问题，需要有具体、可操作的技术、方法。行政管理学就是一门建立了众多的研究和解决问题方法的学科。

（4）发展性。即它是动态的、进步的、创新的。国家行政管理是人类社会发 展的产物，是随着时代的进步而演变的。与此相一致，研究国家行政现象的行政管理学也必须不断更新、创造和发展变化。 4、行政管理学与相关学科的关系

（1）行政管理学与政治学。一般认为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。（即学科划分上，它原属于政治学的一个分支）。但经过百余年的演变，二者已经各具比较明显的领域差别。政治学主要是研究国家的基本理论和制度，比如，国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。如果说政治学研究宏观而且比较抽象的话，行政学则较为具体，具有实用性特点，因此，实务是其基本内容。就相互关系而言，“行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵”。

（2）行政管理学与行政法学。有的学者认为，行政管理学源出行政法学，因为行政管理学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动

日渐繁多，行政管理学才逐渐分离独立成一门学科。从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范（权利义务关系），比如，行政权力主体如何行使职权，以及在其对民权和其他行政权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式，是各种行政法律规范。行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的性能。因此，行政管理学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。

（3）行政管理学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。应当说，行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法，同样，企业管理学也从行政管理率先借鉴了某些思想、理论和方法。因此，可以说，二者在本质上是一致的，在方法论上也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。 （4）行政管理学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，而政府是社会这个大系统的子系统，行政管理属于社会管理的一个重要组成部分。因此，行政管理学要运用社会学理论和方法指导行政管理活动，充实行政学的内容。社会学的理论和原则也有赖于在行政管理中实施和得到验证，二者相互促进，相互支持。

除了以上学科外，行政管理学与经济学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行为科学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。 第二节 行政管理学的产生和发展 一、行政管理学的产生

一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯?史坦因。他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗?威尔逊1887年所著的《行政学之研究》一文，以此为标志，该文被认为标志着行政学的发端。

从产生的社会背景看：19世纪末是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。这时，欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅速发展，社会上工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织。而且，工业的迅速发展，使人口不断集中，出现了城市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。（比如交通、城市规划、环境治理等）这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾，保证社会的稳定和均衡发展。而在国家的社会职能中，政府是最直接、最经常、最繁重的国务活动的承担者。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象普遍存在，妨碍了资本主义商品经济的发展。研究并解决这些问题，成为当时社会发展的迫切要求，于是，行政管理学应运而