内容发布更新时间 : 2024/11/19 20:40:12星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

中国公共控烟的策略

一、控烟政策的综述回顾

美国大约从上个世纪80年代于加州通过99号法案,在销售每包香烟时多征收25美分的税,其中20%用于促进健康保障工作,法案执行后相关数据统计显示香烟销售量明显减少。20XX年奥巴马政府签署了《家庭吸烟预防和烟草控制法》,这是美国有史以来首次授权政府直接管制烟草行业。英国卫生部20XX年3月公布了《公共健康白皮书》,承诺用4年时间,分步实现在工作场所、餐馆及可提供就餐服务的酒吧等公共场所禁烟。通过采用多重手段实施烟控,如立法禁烟先行、严格限制和管理烟草销售、调高烟草税、提高购烟法定年龄以及加强戒烟和打击香烟走私力度等。香港特区政府为了控烟采取循序渐进、多管齐下的策略,包括立法、执法、征税、宣传教育及协助戒烟等诸多措施。20XX年在公共场所和工作场所实施全面禁止吸烟的法律,以实现20XX年“无烟香港”的目标。台湾地区20XX年通过一项“烟害防制法”的修正案,全面禁烟场所扩及高中职以下学校、医疗机构,机关与三人以上办公室。世界卫生组织历来重视烟草对健康的危害性,并为全球控烟做出了极大的努力。1970年5月,第二十三届世界卫生大会首次较全面地提出了控烟问题:要求所有大会及委员会会议的参与者不得在会议室吸烟;要求所有成员国注意关于限制吸烟的报告;探讨劝阻青年人吸烟的教育方法;请粮农组织注意研究种植烟草国家中的替换作物等。WHO在控烟措施中,强调了立法的重要性,竭力主张控烟的健康教育,提倡健康的生活方式,建议会员国增加烟税以降低烟草消费量等措施。

二、中国控烟政策的发展历程与现实困境

中国是世界最大的烟草生产国和消费国。据中国卫生部公布的《20XX年中国控烟报告》,中国吸烟者超过3亿,被动吸烟者超过5亿,每年约有100万人因为吸烟导致疾病死亡,可谓是受烟害严重的国家之一。截至20XX年10月,中国先后已有154个城市颁布了公共场所禁烟的规定,尽管如此,目前还没有一部全国性的无烟法律法规。

(一)中国控烟立法政策发展历程

中国政府高度重视控烟工作,自1979年开始实施控烟以来,相继颁布了20多条有关控烟的法规、条例及通知。1979年发布的《关于宣传吸烟有害与控制吸烟的通知》是我国第一份官方控烟文件,标志着控烟问题开始进入政府议程。1981年国家教委在《中学生守则》中规定:中学生禁止吸烟;1987年中央爱委会、

卫生部等部委联合发出《关于在儿童活动场所积极开展不吸烟活动的通知》;此后1991年全国人大通过《中华人民共和国烟草专卖法》,其第十八条规定:国家制定卷烟、雪茄烟的焦油含量及标准并在香烟包装上标明焦油含量级和“吸烟有害健康”;1994年《中华人民共和国广告法》第十八条规定:禁止利用广播、电视、电影、报纸、期刊发布烟草广告,禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。20XX年11月10日,中国政府签署了《烟草控制框架公约》,使我国成为第77个签署该《公约》的国家。根据《公约》要求,中国有义务在20XX年1月实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具100%禁烟。中国开展控烟运动的重心主要是未成年人控烟法规、烟草广告控制法规以及公共场所控烟法规的制定与执行,控烟开始逐步向正轨化的目标迈进。

(二)中国控烟政策实施的现实困境

虽然中国的控烟运动已经开展了30多年,并在20XX年签署了旨在限制烟草制品、具有国际法约束的法律文件———《烟草控制框架公约》,但控烟的效果并不理想。在政府监控、媒体引导、非政府组织以及公民自觉控烟等方面,中国政府的控烟效果不尽如人意,距离《公约》要求还有相当的差距。 1.政府控烟:进退两难

控烟是一项世界性的公共议题,吸烟给人们的健康造成了巨大伤害,但一些国家仍然不愿意采取严厉的控烟措施来减少烟草消费。在政府决策者看来,当一个国家的烟草在国民经济中处于重要地位时,控烟会影响烟草的相关产业、行业,特别是烟草业的税收减少。我国是世界上最大的烟草生产和消费国,卷烟总产量约占世界卷烟总产量的30%;同时,烟草消费也占世界的1/3。我国的卷烟产量从1978年的6000亿支/年到1997年的17000亿支/年,20XX年高速发展到亿支/年。可见烟草行业存在着巨大的市场和利益链条。在我国,政府主管烟草行业的行政部门同生产销售烟草制品的,实际上是两块牌子、一套人马的运作模式。在这种政企不分的管理体制下,作为烟草行业管理者的政府部门不但不可能约束自身的行为,而且还会利用国家公权力来为烟草谋取更大的发展空间,使烟草得以挟行政权力和雄厚财力于一身,阻碍控烟履约和名正言顺地增加烟草产销量。中国烟草借助其政企合一造成的强势,为控烟设置了种种障碍,烟草强调它们创造的巨额税收是对国家的贡献,但很少谈及他们制造的烟害对公共卫生资源造成的沉重负担。从烟叶税中获益最大的地方政府鉴于地方经济的发展也听而任之。这种体制上的缺陷,已经成为中国控烟履约最主要的瓶颈。 2.媒体控烟:引导失范

相关资料显示,中国烟民群体呈现低龄化趋势,且每天有数万青少年加入

烟民行列。公共媒体对公众特别是青少年的影响巨大,且负面影响占据主位。国家相关部门曾进行多次规章限制,如1992年颁布《关于坚决制止利用广播、电视、报纸、期刊刊播烟草广告的通知》,重申禁止利用广播、电视、报纸、期刊播放冠以烟草商标名称的特约刊播栏(节)目、文艺演出和体育赛事预告形式的广告。1997年1月1日实施的《烟草广告管理暂行办法(修改)》第三条和第四条明确规定:禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告和变相烟草广告。20XX年5月22日国家广播电影电视总局令第52号颁布了《电影剧本(梗概)备案、电影片管理规定》,《规定》要求,影视作品中“过分表现酗酒、吸烟及其他陋习的,应删剪修改”,要求各级审查机构对影视作品中滥用吸烟镜头等现象加强审查。但由于政府的监管缺位和媒体自我约束不够,导致媒体广告管理走向失范,控烟实施的效果流于表面。 3.非政府组织控烟:羸弱乏力

中国的非政府组织在推动开展社会公益活动,携手对抗青少年吸烟、烟草走私、不文明吸烟等行为中发挥着重要的作用。但中国控烟的非政府组织在开展活动的时候面临诸多的问题和挑战。我国控烟领域高层的非政府组织———中国控制吸烟协会始建于1990年,在控烟方面,它是协调中心,并在全国许多省份建立了分会,它在烟草流行病的调查、研究和教育等方面做了许多工作。但作为非政府组织存在先天的不足和缺陷,使控烟的效果大打折扣:一方面中国控制吸烟协会是由各行业志愿从事控烟的人员自愿组成,人员和经费面临着不足的窘况;另一方面面对强大的国家烟草专卖局和中国烟草公司,这个非政府组织的政策影响力和资源动员能力缺乏足够的话语权,显得力量单薄,声势太小,无法与国有烟草公司抗衡,在缺少国家行动者有力配合和合作的情况下发挥的影响力较为有限。

4.公众控烟:意识薄弱

控烟难的症结,还在于全社会的控烟意识依然薄弱。公众的控烟意识,也就是公众的控烟信念和态度,包括公众了解烟草危害和无烟生产和生活的好处,以及依法获得与公约目标有关的关于烟草业的信息;对卫生工作者、社区工作者、行政管理人员等制定和实施控烟培训及宣传规划;了解烟草生产的不利健康、经济、环境后果的信息;与烟草业无关的公立和私立机构及非政府组织等在制定和实施部门问烟草控制规划和战略方面的参与和意识等。吸烟有害健康是已被大部分接受的事实,公民作为吸烟的直接实施者和受害者,其禁烟意识短期很难改变。“互敬香烟”已成为社会交往的一种习惯,这也是公共场所完全禁烟的一个重要瓶颈。公民戒烟行动一度走入尴尬境地。 三、中国控烟政策的公共管理解构