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城投公司转型

城投公司未来三大转型方式盘点

城投债，是指政府融资平台公司发行的企业债、公司债和交易商协会产品，产生背景为1994年我国实施分税制改革导致地方政府财权与事权不匹配，1995年开始施行的旧预算法又禁止地方政府发债融资，同年出台的?中国人民银行法?还使得地方政府无法通过银行等渠道获得资金支持。

自从1992年首支城投类企业债浦东发展债发行以来，至今为止，城投债已走过了25年的风风雨雨。在这25年的风雨历程中城投债都经历哪些故事？城投债又是如何发展起来的呢？

一、城投债的“前世故事” (一）城投公司的定义

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。（国发[2010]19号、国办发[2015]40号）

融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各

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城投公司转型 类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。（财预[2010]412号）

地方政府融资平台公司，是指在中华人民共和国境内依法设立的、符合国发?2010?19号文件和?财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知?（财预?2010?412号）相关规定的融资平台公司。（财会[2010]22号）

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门或机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。（银监发[2010]110号）

地方政府融资平台是指由地方政府出资设立承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人，不含由中央政府直接投资设立的部门和机构。（非银发[2011]15号）

地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。（银监办发[2011]91号、银监发[2013]10号）

（二） 城投债的产生

城投债不是一个专有的名词，是一个约定俗成的叫法，实际上是指政府融资平台公司发行的企业债、公司债和交易商协会产品。

1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是1992年-1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。

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城投公司转型 1992年首支城投类企业债浦东发展债发行，规模为5亿元。 （三）城投债的发展阶段

起步阶段（1992-2007年）：分税改革后，地方政府资金开始出现紧张。由于?预算法?要求地方政府不能够发行债券并需要保持财政平衡，为了缓解资金压力，地方政府开始成立国有资产运营公等地方融资平台，借助地方政府的直接或间接担保，主要通过向银行贷款进行基础设施建设。

快速发展阶段（2008-2011年）： 2008年全球金融危机国务院提出要实行积极财政政策和宽松的货币政策，并出台4万亿经济刺激计划。中国人民银行和银监会于2009 年公布了?关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳快速发展的指导意见?，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽政府投资项目的配套资金融资渠道”。

稳步扩张阶段（2012-2014年）：对城投平台的融资政策是趋紧的状态，但是城投债发行规模却出现爆发式增长。原因在于经历2010年银政合作的收紧以及2012年信政合作的降温，地方政府融资平台受到更多的限制，而国开行贷款、中央政府代发的地方政府债券等数量太少，无法满足地方政府的需求。

转型阶段（2014年至今）：国务院出台?关于加强地方政府性债务管理的意见?（43号文）。要求实现“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，不得通过企事业单位等举措，剥离融资平台政府融资功能。财政部发布?地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法?，启动地方政府存量债务清理甄别工作。

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城投公司转型 发改委下发?关于全面加强企业债券风险防范的若干意见?，从资产质量、融资成本和地方政府性债务风险等多个方面新增了城投企业的发债准入审核条件，提高发行主体的资产负债率标准，将企业债发行申报时间间隔由6个月延长至1年。

二、城投债的“守护人” （一）城投债监管体系

城投债的监管体系没有官方的名称。是一个由国务院领导、多部委参与的监管体系。国务院对平台公司没有一个特别明确的文件，主要从宏观层面监管；财政部、发改委、银监会等从微观层面进行更细致的监管。人民银行对城投公司也是有很强的监管，但是人民银行未单独出台过监管文件，更多的是转发银监会或同银监会联合发布，本文将其归入银监会监管的大类。各部委的监管政策各有特色，整体来看，财政部与银监会的政策偏向“限制型”，而发改委的政策更偏向“鼓励型”。

（二）城投债监管路径演变

所有的政策制定都存在一定的滞后性，且政府文件一般在出台一段时间后才有明显的作用。政策的滞后性导致2008年经济危机之后政府出台四万亿政策，而2008年的四万亿政策导致2009年翻倍。2009年是一个引爆点，监管层的政策间接引爆了城投债。2010年国务院决心加强管理、调控风险，出台了19号文。2010年的城投债市场和2009年基本持平。2011年和2012年城投债市场开始发展，而2012年43号文导致2012年的市场数据和2013年基本持平。2014年出现了很多文件：首先公司债，之前只允许上市公司发行公司债，2014年之后所有的城投企业都可以发债。发改

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城投公司转型 委和交易商协会也出台了新的激励政策。2015年是比较特别的一年，由于发改委、证监会和交易商协会在抢占市场份额，虽然这个竞争不是像市场上的竞争那么明确和激烈，但是竞争是客观存在的。所以，2015年出台了多个文件，几乎对所有的审核都开始放松，直接导致2015年2016年这两年债市大幅增长规模。

三、城投债的“今生故事”

（一）各地政府关于城投公司转型的政策

安徽省于2016年8月16日出台了?关于财政支持政府融资平台公司转型发展的意见?；

广东省于2017年1月25日出台了?关于严格执行地方政府和融资平台融资行为有关规定的通知?；

四川于2017年2月17日出台了?关于进一步加强政府债务和融资管理的通知?；

重庆市于2017年6月6日出台了?关于加强融资平台公司管理有关工作的通知?；

南通市于2017年10月21日出台了?关于推进市级国有融资平台公司市场化转型的实施意见?。

（二）现有城投公司转型方式

现有较为成熟的平台公司转型方式主要有以下几种： 1.政府注入优质资产

注入资产既包括水务等能产生现金流的准公益性资产，也包括能产生经营收入的经营性资产。在政府的支持下，加快以项目为导向的建设经营性平

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