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基于木桶原理的公共政策过程分析

作者：王海梁,宋悦华,白家亮

来源：《经济研究导刊》2010年第13期

摘要:运用木桶原理分析公共政策过程,将公共政策构建过程中的五个阶段:问题界定、方案制定、合法化、执行及效果评估比作木桶桶板,将公共政策中的民主性比作木桶的桶箍,将科学理论方法和正确价值取向比作木桶的桶底。通过采取一定措施,确保公共政策的效果和目标最大化。

关键词:公共政策;公共政策过程;木桶原理

中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)13-0200-02

一、公共政策内涵及其过程阶段

对于“公共政策”(Public Policy)的具体含义,国内外学术界没有一致的定论。结合国内外学者S.泰勒 [1]、陈庆云 [2] 等人的研究,笔者认为,公共政策的内涵本质是对公共利益进行整合的集中反映,在形成过程中,实际上是各利益群体把自身的利益要求置之到政策制定系统中,由政策主体依据自身的利益的需求,对利益关系进行调整的过程。

公共政策分析的产生为解决现实社会问题提供了一个新的视角平台,帮助决策者改进公共政策的质量。正如美国学者斯图亚特·S.那格尔 [3] 所言,“政策分析是在公共政策领域创造和应用知识的复杂的社会过程”,公共政策分析是要经过多个过程,反复推敲、筛选而得出优化方案。结合国内外著名学者斯托基(Stokey,E.)、泽柯豪塞(Zeckhauser,R.) [4],魏墨(Weimer,D.L.)、维宁(Vining,A.R.) [5],奎德(Quade,E.S.)[6],帕顿(Patton,C.V.)、沙维奇(Sawicki,D.S.) [7],邓恩(Dunn,W.N.) [8],陈振明 [9] 等人对公共政策分析过程的研究成果,笔者认为,公共政策过程分为:政策问题界定、政策方案制定、政策合法化、政策执行、政策效果评估。 二、公共政策过程中的木桶原理

木桶原理是指木桶的价值在于盛水量的多少,但决定木桶盛水量多少的关键因素不是最长的木板,而是最短的。随着木桶原理在现实中的发展,学者专家从不同研究领域给予最初木桶原理以新的演变。笔者将结合木桶原理及其演变理论,进一步分析公共政策过程中存在的问题及解决途径。模型(如下图所示):

笔者将公共政策构建的五个过程比作木桶的木板;公共政策中的民主参与比作桶箍;科学的理论方法和正确的价值取向比作桶底。下面将从不同角度,阐述中国公共政策过程中的现状问题,进而提出最大化木桶储水量的建议。

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公共政策过程中的木桶原理模型图

1.桶底的支撑程度。没有坚实的桶底,任何木桶的“绩效”只能是“一场空”。公共政策的实践是建立在科学理论和正确价值取向的基础之上,只有这样才能规范性地发展政策科学和指导政策实践活动。在这方面,中国公共政策过程中存在以下问题:(1)缺乏有效的技术手段。中国公共政策起步较晚,加之重视不够,致使在公共政策分析的方法和理论方面表现滞后。具体表现 [10] 在:对公共政策定性分析多、定量分析少;总结分析多、预测研究少;公共政策分析跨学科、综合性的研究少;缺乏公共政策分析领域统一的方法论基础等。(2)公共政策价值取向发生偏移。公共政策以全体社会利益最大化为基本准则的。然而现实生活中,公共政策在制定和执行中或多或少地偏离了准则,出现寻租情况。如在建筑行业,由于众多政府公共项目中暗箱操作的存在,导致投标异化,进而出现豆腐渣工程。

2.桶板长度及紧密程度。如果某块板桶板较其他短,或之间缝隙过大,木桶的水就会流出,盛水量就会降低甚至全部流失。成功制定一项公共政策,五个步骤缺一不可,且都必须严谨进行,否则会“牵一发而动全身”,全盘皆输。

当前,中国公共政策过程中的“五块桶板”存在一定的问题,如:地方政府在公共政策问题界定环节中,错误解读问题实质,草率定位引发问题的原因并提出方案,浪费了大量的人力物力财力,即管理学中定位的“第三类错误”(Type Ⅲ Error);没有多种有效的备选方案进行分析比较,容易产生“一锤定音”、“领导拍板”的做法,严重影响了政策的质量,执行的可能是“低效”的策略;政策合法化是决策民主化、科学化的具体体现,主要包括内容合法化和程序合法化,但当前在政策制定过程中存在不规范、不透明、不科学等现象,导致内容上也会出现问题;政策评估是公共政策运行的重要阶段,但由于中国公共政策评估刚刚起步,还不规范、不完善,且受到较多人为因素的影响,问题重重,如评估者缺乏对政策评估的科学认识和认真态度,评估标准以价值判断为主,缺乏独立的政策评估组织以及公众未能广泛参与政策评估等。

除以上问题外,公共政策构建过程中存在的关键“短板”是公共政策执行过程中出现的“异化”现象,主要表现为:执行过程中公共政策异化和执行过程中方式的异化,如“上有政策,下有对策”、“曲解政策,为我所用”、“暴力执行”、“机械执行”等问题,严重的影响到了公共政策执行的效果,使得原本科学合理的政策执行到最后变成“空皮囊”。

3.木桶桶箍的约束力度。桶箍的作用是将桶板紧紧束缚在一起,形成强有力的合力,从而能够保证桶板不至于散架。中国许多地方政府在制定一项公共政策的时候,认为政策是政府的“职责”,跟大众没关系,导致政策缺乏民主性,这也就使政策结果脱离公共利益成为必然。如海南省某县面临的耗巨资改道还是砍伐红树林,引起社会各界的关注,如果在政策分析制定的初期,能够充分的调查民意、征求意见,就不会出现“左右为难”的局面。

公共政策民主化,是为了让政策分析者能广泛吸纳和积极思考公民的观点。这既可使分析者掌握更全面、更真实的情况,又可以使得改良后的政策有广泛的群众基础。民主参与的实质体现了以人为本、公共利益至上的价值理念。从理论和实践来看,在民主参与机制的作用下,桶

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板之间有机地连接在一起,可以有效地解决政策问题,这样制定出来的政策的执行效果是比较好的。

三、完善公共政策过程,最大化“储水量”

1.树立正确价值观,学习先进分析方法。发达国家公共政策的成功实践表明,先进的理论方法和工具的运用,是公共政策过程顺利进行的科学保障。在大胆地、有选择性地引进、借鉴国外的相关理论及研究思路的同时,要充分发掘和利用自身丰富的政策资源,结合中国现实政策问题,建立适合中国公共政策实践的基础理论体系。

政府所制定的政策价值取向,为社会不同群体的实践活动提供了行动导向,离开了导向,也就失去了政策存在的意义 [11] 。这就要求我们加强公共政策分析的基础理论研究,树立起以科学发展观为核心的价值取向,转变政府职能及工作作风,克服主观主义、形式主义和官僚主义,加大对政府“寻租”现象的制止和监督预防。坚持走群众路线,切实倾听人民群众的呼声,坚持立党为公、执政为民的价值取向。

2.加强政策执行监控,完善责任追究制度。公共政策的制定是为了解决社会公共问题,代表广大公民的利益。因此,广大公民有权对公共政策进行监督、问责,当政策出现偏差或执行不当时,就必须进行责任追究。这就要求在政策执行过程中,将执行主体的责任明晰化、公示化,促使执行主体认真完成本职任务,而且在问题出现时能够有针对性地进行责任追究。最根本的衡量标准是广大群众的利益,正如库珀 [12] 所说,“所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责任的行为”。

3.提升政策民主参与度,强化政策公正、公开性。公共政策主体应该鼓励、欢迎广大人民群众在公共政策全过程的政治参与,充分尊重他们的民主权利,以咨询、听证、政务公开等形式听取他们的建议和意见,对于公共政策对象的合理化建议和意见,应及时采纳,并能及时调整自己的政策行为[13]。同时还要建立公众沟通机构,向广大人民群众公开实情,使其获得及时、真实的信息,从而能够减少政策失误,得到群众的理解或支持,保障政策的顺利实施,也能更好地体现出“以人为本”的原则。“水能载舟,亦能覆舟”,公共政策主体务必加强“桶箍”的建设,确保每个环节都得到公众认可,充分体现民主性,形成强大的向心力,保障政策的可行性及政策的成功实施。

参考文献:

[1]Sandra Taylor, Fazal Rizvi, Bob Lingard and Miriam Henry.Education Policy and the Policy of Change[M].Routledge,London and New York,1997:25-28.