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第二章工程建设程序法律制度

【案例1】圆明园防渗工程环境影响评价 一、事件始末

2005年3月22日，兰州大学生命科学研究院客座教授张正春参观圆明园时，发现园内正在进行大规模铺设防渗膜的工程。由于担心铺设防渗膜将破坏圆明园的整体生态系统和古典园林风格，张正春立即将此事告知媒体。经媒体报道后，圆明园防渗工程引发极大的争议。3月30日，海淀区政府组织专家召开论证会。随后，环保局、文物局、水务局等多家部门相继卷入争论之中。

对于质疑，圆明园管理处认为防渗工程方案是经过反复论证的。据测算，圆明园开放区湖底年渗漏量近700万立方米，如果想要保持常年1.5米的水深，用于购买环境用水的资金每年将达两千余万元，南水北调后于购买环境用水的资金将更高。圆明园管理处组织相关单位和专家组深入研究、论证，制定了《圆明园水资源可持续利用规划》及圆明园节水灌溉工程、雨洪利用工程、东部湖底防渗工程、内湖补水工程等四个项目建议书及可行性研究报告，最终选定了东部湖底防渗工程方案。2004年1月7日和1月17日，圆明园的环境整治工程得到了国家文物局和市文物局的正式批复，湖底防渗工程就是圆明园的环境整治工程中的一项。 此外，圆明园管理处辩称防渗工程不会影响环境。防渗工程范围主要集中在重点景区的湖底，只做底层防渗，不做侧防渗，保持有部分侧渗量，以保护原有的驳岸遗址和沿岸植物的生存环境。在防渗工程的技术处理上，采取了复合土工膜防渗技术，可以栽植水生植物，以保持良好的水生生态环境。此外，对防渗后的湖面，将采取有效措施进行水质处理，并对水生植物、动物及微生物菌种加以培养和维护，从而达到圆明园水面自身的生态平衡。 对于圆明园管理处的说法，北京地球纵观环境科普研究中心主任李皓博士给予了评价。认为防渗工程讲给圆明园带来三大灾难：

灾难一：圆明园水系是圆明园的“命根子”，破坏圆明园的水系等于要了圆明园的“命”。圆明园可持续发展和生态平衡已经接受了几百年的历史考验，园林水系和外部水系、地下水系的沟通是最重要的“生态流”。湖底防渗会彻底破坏园林固有的水系结构，把圆明园的“活水”变成“死水”。一园死水与园林草木相隔绝，园林树木将面临严重干旱而大片死亡；由塑料包裹的一潭死水将成为一个相对缺氧的环境，大量厌氧微生物所排放的有毒气体，对于水底土壤中的生物群落、水生生物、动物和游园的人们也是一种危害。

灾难二：北京市上游水口的水源涵养功能将被削弱，圆明园和北大、清华的生态环境质量将受到重大影响。圆明园的湖水渗漏是圆明园、北大、清华一带海淀区生态环境的救命水，如果湖底防渗完成，圆明园过去300多年所形成的植物、动物、水生物共存的生态链条将遭到破坏，这对北京北部的生态都可能造成不可逆转的影响。

灾难三：将彻底破坏“天人合一”的意境，圆明园那种“浑然天成”、“自然天真”、“恬淡清雅”的美学感受将荡然无存。

3月30日，国家环保总局环境影响评价司有关负责人表示，圆明园湖底铺设防渗膜工程至今未进行建设项目环境影响评价，属擅自开工，应该立即停止建设，并依法补办环境影响评价审批手续。 该负责人说，圆明园湖底防渗项目是在国家重点文物保护单位内开工建设的，环境敏感程度高，环境影响特殊，并且受到社会各界的广泛关注。按《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，在批准该项目环境影响评价报告书之前，应由环保总局组织听证会，征询有关单位、专家和公众的意见。

4月13人，国家环保总局举行了防渗工程听证会，引起了媒体和社会的广泛关注，在央视

东方时空调查中，58%被调查者希望通过本次听证会，最后达到撤掉防渗膜，恢复原生态的结果。新浪网的听证会实录有超过400人参与评论。与会代表及公众在接受采访时表示，希望能加强环保领域的公众参与。

听证会结束后，网上的评论还滚滚如潮。一位网友说：“我们终于看到，公众参与由口号式的倡导，终于开始落地了。虽然这种听证还有待完善，而且在一个讲求要建立法制社会的国家，它来得有点迟，但还是终于来了。这是值得鼓掌的一件事。” 中国农业科学研究院博士生导师姜文来说，国家环保总局以圆明园整治工程为契机，举办一场别开生面的听证会，在中国环境影响评价史上具有划时代的意义。圆明园作为全国重点保护单位，世人关注，民众对其整治工程了解更加迫切，对其进行听证，走出了中国民众参与环境保护的最大的一步，必将对中国环境影响评价及环境保护产生极大的深远影响。 国家环保总局副局长潘岳表示，今后与公众关系密切的重大工程，还将举行环境影响听证会。 二、案例评析

环境影响评价是国家实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展的重要措施，也是工程建设项目可行性研究审批之后，开工建设之前的必经审批环节。 《环境影响评价法》第16条指出，“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：

（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；

（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；

（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”

可见，任何建设项目都应通过环境影响评价程序，只是随项目类型、复杂程度等不同，环境影响评价的程序严格程度不同而已。

《环境影响评价法》第21条规定：除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。 建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。

圆明园防渗工程这样的项目，不仅影响周边居民用水、生活，影响周边水环境，而且具有较大的社会影响，符合征求公众意见的项目范围。圆明园防渗工程案后续的专家咨询、听证会、勒令停工等处理措施，都是对前述工程建设程序缺乏的一个弥补。既使如此，还是体现了整个社会对环境保护的重视和意识、保护手段的进步。 【案例2】瀛丹大厦无施工许可开发预售案 一、基本案情

1999年，重庆瀛丹物业（集团）有限公司（简称瀛丹公司）在新牌坊开发新建渝北瀛丹大厦，2000年11月因故停工。

2002年7月，景浓荣经人介绍，认识了瀛丹公司总经理张瀛丹，谎称自己有资金可以投入瀛丹大厦。经过商谈，当月26日，景以内江市第四建筑有限公司的名义与瀛丹公司签订了《瀛丹大厦联建合同书》。甲方瀛丹公司委托乙方以工程承包的形式修建工程，建成后，乙方得房57%；乙方办理施工许可证和预售房许可证。

合同签订后，瀛丹公司为尽快施工，同意景以内部认购等方式销售瀛丹大厦房产，允许其刻制、保管、使用瀛丹公司的合同章、售房财务专用章各一枚，用于房产销售和产权登记。另

外，瀛丹公司还向景提交了“重庆渝北瀛丹大厦”立项的批复等相关文件，等待景履行合同。 景不能向相关部门提供建设资金证明，无法取得施工许可证，但他却在没办理相关手续的情况下，开始对外销售瀛丹大厦的房产。 瀛丹公司发现后，于2003年11月在重庆市多家媒体上刊登声明，解除与景及其公司的合作关系，并要求返还其刻制、使用的瀛丹公司的合同专用章和售房财务专用章等物。

而从2003年10月至2005年8月，景将瀛丹大厦的部分房产销售给了29户业主，收取售房款506万余元，且据不说明钱款去向。 案发后，景于9月归案。 二、案件审理

庭审中，景的辩护律师称，景的行为并未构成诈骗罪，也不构成其他任何犯罪。在该案中，景并没有以非法占有为目的。他销售房屋，也是一种代理行为，且是以瀛丹公司的名义销售的，并不是以他本人的名义在销售。景也从来没有隐瞒自己并无资金投入瀛丹大厦建设的事实。另外，购房人并没有被欺骗。根据检方向法庭提交的购房人证人证言表明，购房人在签订合同前，都被告知无预售许可证，是内部销售。

购买了房屋的29位业主得知景涉嫌合同诈骗一案要开庭，纷纷来到法庭，旁听该案的审理。据业主张女士称，29位业主中，有部分业主是全额付款的，另有部分业主交了部分房款或交了定金。购房者中，有点家庭条件相当困难。没想到，购房都两年了，房屋至今还没修好。购房的29位业主纷纷表示，他们希望能早日拿到房屋，搬进新家。

瀛丹公司的法律顾问称，在这个案件中，瀛丹公司其实也是受害者。早在2003年11月，瀛丹公司就登报声明，解除了与景的合作关系，景却仍然有瀛丹公司的专用章，向市民销售。张律师认为，景的行为是典型的诈骗。 三、案例评析

1、无资质施工，售房应追究哪一方的责任？

在工程建设项目实施过程中，有一些必经程序，是由政府有关部门控制，有助于保护社会公共利益的。这些程序包括公共项目可行性研究报告审批、建设工程规划许可、建设用地规划许可、土地使用许可、环境影响评价、施工图审查、施工许可、房屋拆迁许可、房屋预售许可等。这些程序不办理导致了法律纠纷或对第三方财产的损失，未办理相关手续的单位要承担法律责任。

本案中，瀛丹公司于内江四建签订的《瀛丹大厦联建合同书》本质上是施工承包合同，其中瀛丹公司是建设单位，内江四建是承包商。而我国《建筑法》、《城市商品房预售管理办法》规定，办理施工许可证、商品房预售许可证都是建设单位的任务。瀛丹大厦在合同中约定由乙方办理施工许可证、商品房预售许可证，是不合法的；也不能以此合同推卸自己无证施工、预售的法律责任。

2、内江四建是否不承担责任？

实际上，瀛丹公司是与内江四建签订的联建合同，而景正是以内江四建的名义承揽工程的。如果内江四建实质上未承担施工任务，这种行为就构成了“借用资质”，即俗称的“挂靠”。有关建设行政主管部门可依据《招标投标法》等法律，追究内江四建的行政责任。 3、景与瀛丹公司在预售中的关系

景在房屋预售时是得到了瀛丹公司许可的，并且持有瀛丹公司的合同专用章、财务专用章。景在实际上是以瀛丹公司名义预售房屋，构成了“表见代理”。因此，购房人可直接追究瀛丹公司的责任。

景的无证预售行为是瀛丹公司知情的，且实际上得到了瀛丹公司的许可，故不构成诈骗罪。 4、购房人如何讨回公道？

购房人作为善意第三人，也是房屋销售中的弱者，应有明确的维权渠道。应该说，这起案件