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政府采购绩效审计问题及对策

作者：谢会君

来源：《理财·经论版》2017年第12期

政府采购是指各级政府为从事日常政务活动，满足公共服务，利用政府财政性资金购买货物、工程和服务的行为。政府采购绩效审计，是指各级政府审计机关依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府各部门在采购活动中财务收支及其经济活动的真实性、合法性及有效性进行审计。开展财政采购绩效审计，健全完善政府采购对社会资源的有效利用，提高财政资金的利用效果是财政审计中的一项重要工作，同时也可以促进政府政务工作更加公开、效率更高、效果更显著。因此，政府采购审计的主流也必将向绩效审计过渡，用绩效审计的方式来监督、评价政府采购活动，必将成为政府采购审计的主流趋势，其主要目标是实现财政资金的最大限度的优化配置。政府采购绩效审计能够利用政府审计的相对独立性、强制性对政府采购预算资金使用的真实性、合法性及有效性进行监督，但是与此同时，在政府采购绩效审计中仍存在一些问题，影响了质量和审计成效，需要加以重视和解决。 一、政府采购绩效审计存在的问题 （一）政府采购绩效审计操作缺乏规范

由于我国政府采购绩效审计主要法规依据遵循《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》以及《中华人民共和国国家审计准则》等法律法规，政府采购绩效审计相关操作指南尚不健全，政府绩效审计存在着不规范，对一些疑难特殊事项的处理存在随意性。目前，审计机关对同级财政采购中违法违规现象处理措施有限，导致一些意见和建议落实不彻底、纠正不到位等现象。 （二）绩效指标评价体系不完善

开展绩效审计，需要有一套科学的评价标准来评价被审计事项绩效。政府采购活动是一项复杂的经济事项，它不仅仅是一项简单的买卖交易事项，这些交易事项所用资金来源是财政预算资金，是纳税人缴纳的税收和政府公共服务收费，这就决定了政府采购资金“取之于民，用之于民”的公共特性。因此，政府采购资金在使用过程中应花得清楚，用得明白。但是，目前能评价政府采购绩效的指标体系并不完善，审计人员无法深入了解被审计采购项目的经济效益。如一些项目当前并不会产生多少效益，需要时间和历史的检验才能显现出来；一些项目当前能够给财政带来可观的收益，但是从长远来看是不可持续的事项；有的项目则是政府的政绩工程、形象工程、利益输送工程。因绩效审计对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，评价制度和评价指标的不完善，审计人员知识结构和业务素质不平衡，而使得工作成果得不到客观、公正的评判，降低政府绩效审计的功效，影响绩效审计的质量。

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（三）数据资料失真

在审计中，发现部分单位因人员变动、管理不善等原因，项目建设资料、变更资料不全，证据不完整，造成绩效审计赖以评价的基础缺乏可靠性，审计人员为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出大量的精力，客观上增加了绩效审计的难度。审计证据的不充分或缺乏证明力，会导致结论有失公正。 （四）政府采购绩效审计覆盖面不足

政府采购绩效审计不只是需要会计审计领域的专门人才，它需要的是多方面的综合性人才。政府采购活动涉及面广泛，程序比较复杂，而且起步较晚，导致公众对绩效审计的认识存在片面了解，有的只是一知半解，对其认识局限，对为什么审计，需要什么以及怎样审计认识不深入，导致大多数基层审计机关针对政府绩效审计“无人会审”“无力去做”的尴尬局面。 （五）审计人员知识能力欠缺

目前，审计人员主要是以财务人员为主，人员的知识结构比较单一，业务素质还不能适应绩效审计的要求，对政府采购绩效审计仍停留在采购的程序和资金收支审计方面，对招投标项目过程和政府采购绩效审计监督欠缺。主要原因是审计人员的业务知识和素质没有达到政府采购绩效审计的需要。政府采购绩效审计所需知识面超过政府采购收支审计的范畴，要求审计人员不仅要具有财务收支审计的专业胜任能力，还要具有较宽的知识面和较强的综合分析能力。这里的胜任能力，除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于一般审计工作所具有的专业知识和能力，能够在开展政府绩效审计时做出准确的判断，提出恰当的评价意见。

二、加强政府采购绩效审计质量的对策

针对政府采购绩效审计中存在的问题，重点从以下几个方面采取措施： （一）充分重视政府采购绩效审计的重要性

了解项目资金是否被经济有效地使用，采购行为是否有效果，这就需要用绩效审计的方法来监督各政府采购部门履行经济责任情况。因此充分重视并积极推进此项工作是审计发展的必然趋势。

（二）健全完善政府采购绩效审计操作指南及审计评价标准体系

我国政府采购绩效审计要想得到深入开展并取得效果，首先要制定规范的政府采购绩效审计操作指南，以现行政府采购审计法律法规为基础，对审计内容、审计程序、审计证据、主要方式方法和疑难问题处理办法等内容予以规范，指导审计人员不仅要依据法律法规进行审计，还要依据操作指南规范有效地实施审计，更好地实现政府采购绩效审计目标。其次是建立指导

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性的评价标准，政府采购审计的法律依据是开展绩效审计的基本遵循，建立一套科学可行的绩效审计评价标准不仅包括评价指标体系，还要对经济效益和社会效益进行评价，绩效审计评价指标既要制定定量评价指标，也要有定性评价标准。 （三）重要采购项目实施跟踪审计

重要的政府采购项目，财政部门及项目实施部门应提前向审计机关沟通告知，分别就项目立项、预算审批、资金拨付、项目实施等内容予以发函告知，协商要求审计机关在项目实施过程中对采购活动进行独立的审计监督，定期出具跟踪审计报告，避免重要损失浪费或重大决策失误，促进采购项目高效、廉洁、阳光实施，切实提高财政性资金的使用效益。 （四）提高审计人员专业素养

随着政府采购规模的不断扩大和多样性发展，政府采购绩效审计对审计人员的专业能力提出越来越高的要求，很多采购项目需要具有较高审计专业水平的人员承担此项任务。审计机关不仅要对绩效审计的重要性和必要性进行广泛宣传，还要加强审计人员能力建设，不断提高审计人员的素质，促进审计人员掌握和丰富适应工作要求的能力和素质。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提，政府审计机关要重视专业型和复合型的人才的培养和储备，首先要加强财务审计、宏观经济、工程预算、工程管理等人才的培养，其次要加强绩效审计的质量控制的指导和检查，促进审计人员更好地履行审计责任，规范审计人员的审计行为，提高政府绩效审计的成效。

（五）探索以风险为导向的审计模式

审计风险主要来源于企业财务报告的重大错报风险，而错报风险主要来源于整个企业的经营风险和舞弊风险。风险导向审计是指注册会计师以审计风险模型为基础进行的审计，是预计存在重大错报和漏报为前提以指导整个审计流程。政府采购是政府行为市场化的结果，其风险是市场风险、政治风险、管理风险等多种的叠加，可以说，政府采购项目是高风险领域，风险导向模式下的政府采购绩效审计，审计人员应致力于在审计活动中重视风险的存在，且努力发现风险，并采取及时有效的应对风险的对策，避免造成政府采购过程中的资源浪费，以此提高政府采购的绩效管理水平，真正发挥审计的作用。

（六）做好审计结果透明化阳光是最好的防腐剂，公开是对权力最好的监督。 为了给社会公众（主要是纳税人）更多的知情权和监督权，促进政府采购的全面健康发展，落实各级政府政务公开、打造高效廉洁政府的重大决策，审计部门应定期对政府采购绩效审计结果发布较为全面详尽的审计结果报告，让社会公众以及政府各部门都有一个比较详尽的了解。

同时，加大对重大政府采购绩效审计项目的宣传力度，让社会公众对政府采购绩效审计项目有更深入的了解，支持审计机关开展工作。