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基层人民银行财务管理：特点、现状与完善之策

作者：尹山红

来源：《金融经济·学术版》2013年第02期

摘要：财务管理是人民银行业务工作的重要组成部分，规范、严格、安全的财务管理是人民银行依法高效履职的重要保障。但在实践中，财务管理存在成本意识淡薄、管理职能滞后、风险隐患大和人员素质不高等问题，亟需从体制和制度上加以完善。 关键词：人民银行；财务管理

近年来，我国金融机构加大了财务管理的力度，中国人民银行的财务管理工作也越来越规范，财务管理体制经历多次变革，最终形成了当前的预算制、全账户指标管理体制。这种财务管理体制对人民银行更好地履行中央银行职能，保证各项业务工作的开展以及节约费用开支等发挥了积极的作用。但由于人民银行具有不同于其他银行的职能特点，加上在财务预算体制上高度的独立性，实际操作中仍然存在不少问题，亟待完善。 一、基层人民银行财务管理的特点

按照《中国人民银行法》及相关制度的规定，人民银行财务实行的是“统一领导、预算管理、分级核算、统负盈亏”的财务管理体制。作为人民银行的基层分支机构，其财务管理有以下几个方面的特点：

（一）对管理类费用支出实行因素全额测算的预算编制方式

根据基层人民银行的工作职责和业务范围，财务预算编制的项目主要为管理类的费用支出，包括人员、公用及部分行政事业项目，而作为人民银行在执行货币政策、运用货币政策工具的各项收支未纳人基层人民银行预算编制，在编制方式上，根据国家的有关政策以及人民银行的机构、人员、业务发展和基建情况，按照因素全额测算编制。 （二）具有较强的约束性

基层人民银行的财务预算作为人民银行部门预算的组成部分，通过编制上报、核批下达，将当年的预算资金通过指标的形式落实在具体的支出项目上，原则上不作调整，改变了原来预算执行中，先有资金再确定项目的情况，这进一步强化了预算约束力，增强了预算执行的计划性和严肃性。

（三）实行收支两条线管理

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基层人民银行的各项财务收入、财务支出实行各自独立的会计核算，财务收入根据规定分别列人有关收入项目，不得冲抵支出项目。对于预算外资金范围的收入须纳入财政专户管理，不能作为财务收入直接使用。 二、基层人民银行财务管理的现状

独立的财务管理制度在一定时期内对中国人民银行财务预算的规范管理和执行发挥了重要的作用，但是随着市场经济体制进程的加快和国库集中支付制度改革的推进，独立预算管理体制已经不能适应当前的形势，出现了各种财务漏洞，主要表现在以下几个方面： （一）成本控制观念淡薄

独立预算管理制度对基层人民银行的尽职履责曾经起到了一定的积极作用，但是也正是由于脱离了地方的干预和调节，其成本控制观念薄弱，不能进行有效的财务核算和管理。人民银行作为中央运用货币政策工具调节宏观经济的重要机构，也存在着实施货币政策的有关成本，如各种利息、费用开支等等。然而，当前人民银行的财务管理水平较低，成本控制观念较弱，很少进行财务投入水平与货币政策、金融监管目标相配比的绩效考评和经济分析，因此，人民银行无法定量分析区域货币政策的效果、传统效率等。这样，一方面使得人民银行货币和金融政策无相关的指标作为参考和依据，容易造成决策失误。另一方面，由于人民银行财务管理意识淡薄，相关的现代管理会计、责任会计等先进的财务管理理念和方法无法应用到人民银行的财务管理实践中，使得浪费严重和费用短缺并存的结构性矛盾突出。 （二）预算管理职能滞后

人民银行现行的预算管理体制仍然保留着较强的计划经济体制的色彩，这表现为大包大揽型的供给制模式。这种模式具有较强的事后性，在一定程度上阻碍了人民银行预算管理职能的发挥。一是重指标总量，轻资金用途。一方面，由于预算制度缺乏统一性、规范性和准确性，预算编制的指导思想不明确，编制预算资金时主要是凭借经验和上年度财务收支基数，而没有考虑到人民银行专项工作的实际需要，“重指标总量，轻资金用途”的现象普遍存在。另一方面，大部分财务管理工作人员根本不了解“全账户”的指标管理，在尽职履责中缺乏主动性，不能有效地发挥财务预算的管理和控制作用。二是重财产购置，轻财产管理和维护。人民银行在购置财产时，入账不及时、手续不规范的现象不时存在。财务管理部门对已经办理入库手续的财产不及时凭单通知会计部门入账或会计部门已入账但科技、后勤部门未及时办理入库登记的现象时有发生。三是重事后财务分析，轻事前财务预测。目前，人民银行的财务预算编制缺乏科学的管理机制，在财务预算的编制、分配、控制上没有形成完善的管理系统。特别是在地市以下人民银行，财务预算的编制受人为因素影响多，预算分配的依据不科学，在财务支出指标的管理上，没有充分利用各种财务指标进行分析，参与管理决策的功能不能有效发挥，使得财务费用支出全年安排不均，呈现前紧后松的现象。 （三）全账户预算执行难

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一是由于对所有费用账户均实行指标管理，一些较难预测的费用支出便很难按照预算指标掌握使用。例如“邮电费”账户，其实际支出的大小完全取决于业务量的大小，而业务量的测算只能依据历史数据作相应的推演，因此再细致的预算也只能做到相对精确。其他如“医疗保险支出”、“养老保险统筹支出”、“离退休费”等账户的开支，如遇到政策变更、人员临时增减等因素，同样会让财务人员束手无策，因而人为调帐、乱挤乱列费用的现象也就难以避免。二是“全账户预算”管理制度的推行，加剧了部分客观存在费用支出与国家财经政策的矛盾。例如上级行及纪检监察部门一再强调要“厉行节约、勤俭办行”，因而“会议费”、“业务招待费”、“差旅费”等支出便成为财政部在费用核批时的重点压缩项目，于是财务人员一方面要受制于帐面的“规范”，另一方面却承受着违反财经纪律乃至触犯《会计法》的风险。三是需求与指标核批的相对“脱节”。财政部对人民银行的费用核批是根据全局性的需求进行的，而具体到每家基层机构的不同时段，所面临的业务发展需求各有不同，“一刀切”式的全账户预算模式，必然给基层行造成执行上的难题。四是“人员费用”和“公用经费”的划分过于“教条”。由于长期以来人民银行职工未纳入工资总额的各项津、补贴均在相应的公用经费帐户列支，如“误餐费”、“交通费”等，因此“人员费用”与“公用经费”相互串用帐户的问题无从解决。 （四）存在不少风险环节

一是预算编制风险。由于受主客观条件的限制，预算编制计划资金结构不合理、计划与实际需求脱节或差异的风险可能性很大。一方面，预算编制时间与年度工作计划在时间上不相一致，人民银行预算编制时间为每年的7、8月份，而年度工作计划则为每年的年初，时间的差异影响了预算编制的准确性。另一方面，缺乏科学的预算编制测算标准。在基层人民银行的预算编制工作中，除了养老保险统筹、住房补贴、职工福利费、工会费等项目有具体的标准进行测算外，其他各项业务支出均没有定额的标准或指标参数，特别是在实际工作中，业务开展的变数较大，难以准确预测，基层人民银行往往在这些项目的预算编制中，采取基数加增长的编制方式，变化因素考虑不全面，随意性较大，预算编制缺乏科学合理性，影响了预算的质量。二是预算执行风险。按照部门预算管理制度的要求，财务预算必须严格按照经核批的预算编制计划执行，而在现实工作中，除少量涉及人员工资、奖金以及水电、通讯等较为固定的人员经费和办公类公用经费能按预算计划开支外，其他多数开支项目，或因缺少严格的计划性管理、或因临时性的工作项目和工作决策，从而导致项目开支偏离原预算制订计划；同时，在预算执行中，因财务开支的报告、审核、审批、责任追究等制度执行不严，支出管理出现漏洞，导致无法有效控制支出，甚至超出预算而形成风险。三是财务核算是人民银行整个会计核算工作的一个重要组成部分，在基层人民银行的会计内控管理工作中，对业务性的会计核算工作的管理一般较为重视，既有健全的安全管理制度和完善的业务操作规程，同时，在岗位人员配备、重要物品的使用保管、账务组织体系的管理方面也有具体的安全管理措施，而对内部财务核算工作的管理显得相对薄弱，缺少健全的制度及全面的安全质量管理体系。例如，由于人员不足，岗位间缺少相互制约，从而导致“一手清”现象屡见不鲜；备用现金限额、盘点管理不严；账务核算与对账时间跨度较长、科目运用及核算不准确等等，形成了财务核算上的风险。 （五）地域差异考虑不够