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小城镇户籍制度改革试点存在的主要问题及对策

作者：杨云龙

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今年3月下旬，我到洪家街道上洋桥村蹲点。通过召开座谈会、走村入户等多种形式，与基层干部、群众交朋友、拉家常、谈民生、话发展，了解上洋桥村发展中存在的突出问题和基层干部群众关注的热点、难点、焦点问题，了解基层干部群众的呼声和要求。作为洪家街道小城镇户籍制度改革五个试点村之一，该村要求尽快解决户籍制度改革遗留问题的呼声十分强烈。

小城镇户籍制度改革遗留问题，近几年街道、村通过多种途径反映，每年区人代会上人大代表都提出建议，要求政府重视解决。政府也采取了一些措施，在国家政策允许范围内解决了一些实际问题。但这些措施治标不治本，与群众的要求尚有距离。据了解，台州其他试点镇，也同样存在不少遗留问题。为此，我对户改问题进行了专题调研，走访了街道和相关村，在此基础上提出一些建议，供决策时参考。 一、基本情况

1997年6月，国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》。按照这一政策，在小城镇已有合法稳定的非农职业，或已有稳定生活来源，并且有了合法固定场所后，居住已满两年的农村户口人员，可以办理城镇常住人口。同月，台州市椒江区洪家镇（2002年改为洪家街道，下称洪家街道）被国家建设部列为全国城镇建设试点镇、浙江小城镇综合改革试点镇。按照浙公治〔1997〕77号《对洪家镇户籍管理制度改革的批复》，该镇的上洋桥、兆桥、街洪、大路王、后街等5个行政村的农民实行“农转非”。当时5个村共有户改对象7373人，参加户改人口5222人，占总人口数的71%（见下表）。 洪家街道5个户改村户改情况一览表

户籍制度不仅仅是公共管理问题，而且是个社会发展问题。它不是简单的户口管理登记制度，而是将其外延扩展到以户口划分为基础的、与户口紧密相连的各种政治经济制度和政策。可以这样说，户籍制度通过对户口身份转换和迁移的控制，以及将利益分

配和资源配置与户口身份结合起来等政策措施，从而使得户口名称成为一种有效的、能影响到个人收入的虚拟资源。在上世纪八十、九十年代，农转非对农民特别是城郊型农民有一种预期收益的期望，意味着进入城镇就能享受政府给城镇居民给予较多的补贴和各种保护性优待政策。随着城市化进程的加快，城郊型农民买到表明城镇户口的“符号”后，却发现自己并没有得到相应的资源和收益。而自己千方百计想脱离的农村，由于集体土地等资产的增值，同村未转制的村民却意外地享受到各种福利，各方面待遇超过城镇户口，农业户口升值。仅仅由公安部门从户籍管理方面简单地变更户籍性质，而非系统的、综合的户籍制度改革，使一些深层次的社会矛盾和问题日渐突出。 二、存在的主要问题

1、按居民政策生育，给计划生育工作带来很大压力。户改后转型农民享受不到国家的任何经济补贴和待遇，却在二胎生育政策上按照城镇居民标准执行。《浙江省人口与计划生育条例》第十条规定：“在户籍制度改革和城市建设用地中农村居民转为城镇居民的，在转为城镇居民之日起五年内，可继续享受本条例规定的适用于农村居民的生育政策。”按照这一条款的规定，洪家街道自1997年6月开始至2002年6月五年期间，符合这一再生育条件的户改育龄夫妇申请再生育并获得批准的共计51对。但时至今日，五年的延长期早已结束，他们在二胎生育政策上按照城镇居民标准执行，第一胎囡户可以照顾生育二胎的政策取消而只能生育一胎。导致育龄妇女及其家庭产生对立情绪，要求政府退还城市增容费，还其农业户口。在调查中发现，户改村中有69人按照农村生育政策可以安排再生育一个子女的一囡户有强烈的再生育意愿。近几年已出现多例在户籍改革五年生育照顾期满后再生育一个子女的违法生育案件。户改对象对计划生育和其他相关政策不理解，情绪对立。这些都对计划生育工作带来相当大的难度户，改居民一囡户加上户籍改革后至今未婚的大龄青年，将成为户改村今后违法生育的高发人群。 2、户改青年婚嫁后，其子女及女方户口难以迁入农村。从户改村运行情况看，利益损失最大的当数女青年。户改户口不能正常流动，户改女青年嫁给农民，其户口不能迁入男方，仍留在户改村（目前农转非人员与一般居民户口在户口迁移等方面已享受同等待遇。但由于迁入男方只能进集体户，享受不到当地村的权益，因而不愿迁出）。一方面不能享受男方户口所在村的土地资产分配，还要在宅基地审批、计划生育等方面受到政策限制；另一方面，男青年参加户籍改革后，配偶是农村户口的，如果把女方户口迁入本村，在集体利益分配中本村其他村民反对意见很大，难以迁入。按照国家现行政策规定：城镇居民不能享受土地资产的分配、宅基地报批。造成了户改女青年婚嫁后男方村不愿意接、户改村不愿意留、其子女户口城镇不愿入、农村入不了的状况。从而使户改后女青年“身价”降低。上洋桥村有上述情况的30多名女青年，因在夫家不能享受农民待遇，多次向村、街道要求在户口所在村单独立户享受宅基地，享受集体经济分配。

3、户籍改革对象享受村级集体经济利益减少。村级集体资产股份制改革中，享受股份多少衡量标准很重要的一条是农龄长短。因转制成为城镇居民后就不算农龄。那么对于转制农民来说，则无法享受到未转制农民相同农龄的股份，转制农民的切身利益受到损害。由于转制农民素质整体不高，大多是初中以下文化，缺乏技能，大多数被就业、教育、社会保障、医疗保险等保障制度挡在城市化大门之外。基本养老保险和基本医疗保险对于仅靠村集体经济收益分红而维持的他们已无从谈起。转制农民渐渐沦为社会的“边缘人”。一方面无法真正融入城市，另一方面又脱离了曾经赖以生存的土地。 4、户籍改革导致农村不稳定因素加剧。目前，洪家街道这些转制农民意见很大，强烈要求将其户口转回农业。1998年出现过近百人到镇政府上访。许多妇女到街道要求落实宅基地。2002年和2005年村委会换届选举时，部分户改对象发出公开信，要求归还其农业户口。计划生育违法户到政府说理，责怪政府剥夺了转制农民的正常生育权利。转制农民要求单独立户安排宅基地和有权分配土地资产的呼声也日渐强烈。户籍制度改革的背后隐藏着不稳定的隐患，有可能成为群体性事件。 三、对策和建议

户籍改革过程中出现的种种问题其实质是各种利益交错的表现。其根本症结体现在二个方面：一是长期以来围绕二元户籍管理制度，形成了依附在户籍管理上法定的各种规定和利益，从计划生育、教育、就业、社会保障、医疗、失业，等等，全部用城乡二元户口为依据来区别对待。不仅如此，城与城之间、城与镇之间也存在这种鸿沟。因此，户籍改革没有综合配套政策，单项推进会与政府有关部门产生矛盾，遇到这样那样的阻力，必然举步维艰。二是在小城镇进行的户籍制度改革政策本身存在许多问题，核心问题是对农转非人员的利益保护不够，配套政策没有跟进，加上依附在小城镇户口上的利益成分逐步消失，我区农业户口“含金量”增加，户籍制度改革自然陷入困境。鉴于目前户籍改革中存在的突出问题，政府及有关部门应及时调整完善相关政策，慎重研究，认真加以解决。

1、政府对户籍改革应统筹兼顾、系统设计，整体推出户改配套政策。户籍改革应从户口登记、劳动就业、教育卫生、社会保障、土地制度等方面综合改革，必须配套，缺一不可。针对洪家街道户改试点出现的问题应由政府组织发改、公安、计划生育、民政、教育、劳动社会保障等相关部门，根据各自职能共同研究制定户改相关配套政策。 2、保障转制农民的原有利益不受影响。对转制农民的宅基地、承包地、自留地的使用、流转，应考虑出台相关的配套优惠政策。宅基地是农民的一项重要财产权益，目前，在村民建房方面，涉及到农转非户口房屋拆迁时，与一般村民同待遇予以落实宅基地。对于其他方面的情况，应制定详细方案，妥善处理。