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城镇化进程中失地农民权利保障的困境与化解

作者：隋欣 郭雨佳

来源：《理论与现代化》2015年第02期

摘 要：在城镇化进程中，大量农民因土地被征用而成为无土地、无工作、无保障的失地农民。由于城乡二元结构的身份隔离、土地产权制度不合理、政府缺乏科学的城镇化管理理念以及失地农民维权能力弱小等原因，失地农民面临着土地财产权利受到削弱、政治参与权利被虚置、社会保障权利受到不公平对待、文化教育权利受限制等权利保障困境。在城镇化进程中保障失地农民的合法权利，必须要破除城乡二元体制，转变政府主导城镇化的理念和方式，建立失地农民土地收益分享机制，促进失地农民向城市市民转变。 关键词： 城镇化;失地农民;权利困境;权利保障

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）02-0068-05

在城镇化进程中，由于城市建设和扩张的需要，我国每年都有大量农民因土地被征用而成为失地农民。据统计，目前全国失地农民总数在4000万～5000万人之间，而且在以每年300万人的速度递增，预计到2030年时将增至1.1亿人。[1]如果失地农民的合法权利无法得到保障，他们由于“务农无地、就业无岗、社保无份”必然导致“难就业、难创业、难保障、难发展”。如何保障失地农民的合法权利，使其在城镇化进程中受益，是我国在推进新型城镇化进程中一个必须要解决的难题。

一、城镇化进程中失地农民权利保障的现实困境

改革开放以来，我国城乡之间人口流动性逐渐增强，农民群体的内部结构发生了重要变化，传统意义上的农民逐渐分化为三类群体，即“农民工、失地农民、留守农民”。失地农民是土地被依法征收后，在户籍上依然是农业人口的农民，但他们已经失去了农民赖以生存的生产资料即土地。失地农民是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。由于我国关于失地农民权利保障的相关制度不健全，失地农民面临着土地财产、社会保障、文化教育等一系列的权利保障困境。

（一）失地农民的土地财产权利受到削弱

土地是农民赖以生存的物质基础。在市场经济条件下，按照公平交易原则，农民将自己拥有经营权的土地转让给国家，这应该是一个双赢的过程，但是在土地征用过程中，农民的财产权利没有得到充分尊重和保障，征地补偿不够合理。根据《土地管理法》规定，“土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍”。然而，由于农业

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收入受到气候、生态和市场价格波动的影响，被征用前三年的平均产值很难有一个统一的标准，这在实际操作中极易造成农民土地财产权利的损失。据统计，对失地农民的征地补偿应该占到土地收益总额的68.6%，但实际上农民只能得到其中的5%～10%，其他大部分被村集体和村以上政府部门挪作他用。[2]

（二）失地农民的政治参与权利被虚置

作为我国公民，失地农民当然享有宪法和法律赋予的当家作主的各项政治权利，在城镇化进程中，失地农民依托于村民自治制度来实现和维护自己的政治权利。然而，由于村委会组织法、村民自治法和其他相关法律的不健全和没有得到有效落实，失地农民的政治权利得不到切实的保障。已经失去土地但依然属于农业户口的失地农民，在城镇化进程中应该享有充分的知情权、参与权、表达权和监督权。《村民委员会组织法》第二十四条第七款规定，“征地补偿费的使用、分配方案”必须经村民会议讨论决定。而实际操作中，涉及征地补偿、村民安置等重要事项则是由上级政府决定以后以通知、公告的方式告知村民，村民往往只能被动地遵照执行，从而导致失地农民的知情权、参与权、表达权和监督权被虚置。 （三）失地农民的社会保障权利受到不公平对待

城镇化进程中失地农民的社会保障权利主要是指失地农民的就业、医疗、养老、救助等社会保障权利。由于我国长期的城乡二元体制，农民的社会保障体系不健全，土地既是农民的生产生活资料，又承担了一定的社会保障功能。失地农民在失去土地后，其原有的依附于土地的社会保障也就不复存在。从就业方面看，在我国现行法律体系中，农民不存在失业和退休，也就不能享有失业保障权。因此，失地农民无法享有宪法和法律规定的就业权、失业保障权、劳动保护权等基本权利。由于没有了基本的生产资料，为了继续生存，失地农民只有进城务工，然而由于自身文化素质较低和技能的缺乏，失地农民在城市中就业十分困难。虽然一些地方政府对失地农民的社会保障进行了积极的探索，但是“农民出让土地后所获得的是不可持续、低水平、不稳定的社会保障”。[3]

（四）失地农民的文化教育权利受限制

城镇化进程中失地农民的文化教育权利，主要是指失地农民平等地享有国家文化发展成果、公平接受教育，获取各类文化产品，满足合理精神文化需求，自由从事各种文化活动的权利。然而，在城镇化过程中，失地农民的文化权利往往被忽视。一方面，国家没有建立专门针对失地农民文化权利的实现机制和保障体系，失地农民面临着既不能像以前一样享有农民的文化权利，也不能像城镇居民那样享有市民的文化权利。另一方面，在现实的城镇化进程中，作为社会成员的失地农民不能公平地享有文化发展的成果和现有教育资源的分配不公，导致失地农民自身没有提高文化素质、满足文化需求的正规渠道，而自己的子女在城镇化进程中也不能完全享有优质的城市教育资源。

二、城镇化进程中造成失地农民权利保障困境的原因分析

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造成失地农民权利保障困境的原因是多方面的，既有国家制度供给的二元化和不合理的土地产权制度等制度因素，也有地方政府缺乏科学的城镇化理念和存在行为偏差的客观因素，还有失地农民维权能力弱小的主观因素。 （一）城乡二元结构的身份隔离

造成失地农民权利保障困境的最根本原因就在于国家没有提供城乡均衡的制度和政策。新中国成立以来，我国在户籍制度上形成了城乡分割的二元体制，使得城乡之间通过国家制度供给的方式人为地分成两个部分，我国的医疗、就业、养老、教育和社会保障体制是“工干双轨、城乡分立”。二元化的户籍制度限制了失地农民的自主流动。我国从1958年开始建立了农业户口和非农业户口相区分的差异性户籍制度，并将人的身份、社会保障和福利与户籍捆绑在一起。改革开放以后，户籍管理虽然逐步放开，但由于城乡分割的二元管理体制尚存，我国城镇化呈现出“半城镇化”的现象。失地农民虽然在城市从事非农职业，而且大部分失地农民还有了城镇户籍，但却没有完全享受市民化的福利待遇，不具有市民身份。二元化的社会福利和保障体制是计划经济时代的产物，随着改革开放的不断深入和城镇化进程的加速，二元化体制的弊端日益显现，已经严重制约了城乡居民平等享有改革发展成果。 （二）不合理的土地产权制度

土地产权是农民最重要的产权，特别是对失地农民来说，若产权制度不合理，自身的合法权利必然很难得到保护。我国法律规定农村土地归乡、村、组三级经济组织所有，但实际上土地的集体产权是虚置的，土地的所有权归国家所有。一方面，集体土地所有权边界不清，农村中的土地哪些归国家所有、哪些归集体所有在法律上没有明确的界限。农民集体土地所有权主体与农民作为集体成员之间的土地权利关系不清，法律没有明确界定集体与成员之间是什么样的权利和义务关系。另一方面，现有法律使国家在事实上成为集体土地所有权的最终控制者。如《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。土地产权不清晰致使失地农民因土地被征用而应获得的土地收益远远低于土地的实际价值。

（三）地方政府缺乏科学的城镇化理念造成行为偏差

一些地方政府和一些领导干部片面追求城市的扩张、工业的增长，而忽视了城镇化与工业化、信息化、农业现代化之间的协调，特别是忽视了城镇化在本质上是人的城镇化，从而在发展理念和发展策略上没有尊重和维护农民的权利。我国城镇化是政府主导的，但是城镇化的主体却是广大农民，城镇化进程中农民的合法权利必须要得到实现和保障。然而，地方政府主导城镇化过程中角色错位，地方政府制定城镇化规划和征地补偿方案没有充分尊重农民的意见，往往依照行政命令行事，被征地农民的意见和利益诉求并没有得到应有的重视，征地的补偿额度和依据等与被征地农民利益息息相关，政府决策没有很好地听取农民的意见，一旦发生利益冲突就会引发群体性事件。