内容发布更新时间 : 2024/11/9 2:49:56星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

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中国公私合营模式（PPP）详解

一、PPP在中国的历史 （一）三波行情

一般认为我国的BOT始于84年的深圳沙角B电站。而95年左右第一个由国家计委主导、吸引外资参加的广西来宾B电站被认为是真正BOT落地我国的第一个项目。

在目前这一波PPP热潮之前，我国已经出现了广义PPP的两波高峰：一是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮；另一是2002年，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革（颁布了建设部126号令）产生的一波PPP热。但可以看出，两波广义PPP多以BOT或BT模式进行。

温总任上，因为主导政府投资刺激经济，讲究效率和政绩，一定程度上将PPP的社会参与度降低，产生了城投贷款模式、BT模式的绝对控制地位。令人欣喜的是，克强总理和楼部长目前在积极推动第三波PPP，而且表面看是真正与国际接轨的一波，以求吸引社会资金、减少政府债务、进行财税预算改革。

（二）近年标志性项目

最近几年PPP的标志性项目是北京地铁4号线和鸟巢。 地铁4号线项目将全部建设分为A、B两个部分，A为没有油水的洞体、车站等建设内容，由政府投资；B为设备资产投资、有油水的运营和维护，B部分吸引社会资本进行PPP。B部分特

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许经营SPV（京港地铁公司）股权结构为：港铁股份49%，首创股份49%，京投2%。如果未来B部分油水太多，产生超额收益，政府将通过调整租金形式加强对超额收益的分配。

国家体育场项目中，中信集团出资65%，北京城建出资30%，美国金州公司出资5%，三家组成联合体。联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立SPV，由SPV负责组织体育场的建设、融资工作。联合体从北京市政府、北京奥组委获得特许经营权；建设结束后由联合体负责营运30年，营运期满，联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。

（三）最新操作模式选择

根据发改投资【2014】2724号文，政府指导下的最新操作模式分为经营性项目（具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目）、准经营性项目（经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施）、非经营性项目（缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务）。

二、为何2013年开始PPP的真发展？ （一）解决城镇化资金需求要求发展PPP

克强总理在经济领域要打好的第一仗就是其倡导的城镇化，但是同时受限于保持定力调结构、不靠财政刺激不靠松银根的政策表态，政府作为资金需求方自然会想到社会资金和PPP模式。

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PPP模式将是稳健的财政和货币政策之下，大面积推广城镇化建设的主流融资渠道。

（二）财政部力推PPP

个人认为，国库改革（加强预算管理、厘清和央行关于国库的分权）、PPP和地方债改革（加强地方债的预算管理、通过PPP化解地方债危机）、加强中国财政在多边开发机构中的话语权（搞亚洲基础设施银行等）是新任楼部长的几大政绩工程，确实也是方向正确的工程。

而财政部力推的PPP模式和地方债改革，我认为本质是将政府债务从基层地方政府收权至省级政府，打破乱象；将政府负债和补贴纳入预算全口径管理，做到中央财政心中有真的数据。

力推的背后有以下原因：1.财税制度改革的客观需要，地方债务到了悬崖边缘。地方有GDP压力和土地财政的引诱，地方举债又不考虑未来财政收入的承受能力，习惯于借新还旧和维稳下的刚性兑付，导致地方债务到了崩盘边缘。2.借力推广PPP和清理地方债，正好可以推广预算制度改革，通过政府负债和补贴的纳入预算的全口径管理，实现掌控地方财政和地方预算平衡两个目标。

此次财政部主推的一波PPP不同于2002年建设部126号令的那一波。当时并无部委主导，建设部门、交通部门、环保部门、国资部门各自为战，全靠自己能力吸引社会资本完成本部门权属之下的PPP。现在这一波明显由财政部主导，拿出了规范地方债、

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纳入预算等财政部门的看家权力，避免部委权力摩擦。根据财金?2014?113号规定，政府发起的PPP，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；社会资本发起的PPP社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

当然不得不说也有财政部vs发改委的因素（但好在最近发改委被迫比较低调，原因你懂的），比如发改投资[2014]2724号第四条要求，按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进；第五条要求发改机构做好项目储备，各省区市发展改革委要建立PPP项目库，在项目储备上还是比较揽权。

（三）转变政府职能的体制改革欢迎PPP的倒推

本届政府将减少政府审批事项、转变政府职能作为改革方向。从原来政府完全主导、无规划超额负债发展经济转变为吸引社会资本合作、将部分风险（当然也有收益）转给民间资本，正是PPP模式可以达到的。如果PPP推广、执行妥当，确实可以达到提高社会产品和服务质量、倒逼政府转变职能的效果。

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（四）引导民营资本投向正确的领域

《资本论》讲到资本的本质是为了追求利润而不择手段。资本的本质就是往高收益甚至投机的领域流动，一旦堵住资本追求利润的渠道，资本的洪水就可能淹没实体经济。

而在我国，恰恰是大量的民间资本却无处可流：1.政府四万亿资金投在公共项目中，挤出民营资本；2.近年来传统资源类（如山西内蒙的煤炭）行业、低级制造业（如广东的低级制造业），或者因为环保安全、或因“腾笼换鸟”的产业升级，挤出民营资本；3.两大资本传统流向-股市和楼市？股市低迷且肮脏、楼市管制且敏感；4.出入境投资海外？资本项目管制下国内民营资本合法出境投资的成本过大。因为以上原因，无法停歇的民营资本涌向了脱离监管的民间金融。但无实体投资而高利率空转的民间金融将拖垮整个经济。

民营资本无处去的同时，却是政府负债过高……推动PPP模式是政府顺应情势的明智做法。只是需要放弃一些政府主导一切的官本位思想。

三、具体推动的法律法规 （一）国务院

《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明文【2013】20号）

《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号国务院关于深化预算管理制度改革的决定）

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