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浅谈行政事业单位预算管理

作者：高瑞珍

来源：《现代经济信息》2013年第20期

摘要：本文对行政事业单位在预算编制、预算执行与控制及预算考核评价这三个方面存在的问题进行了详细分析，并探讨了解决问题的办法，阐述了良好有效的行政事业单位预算管理对提高财政资金的使用效率和效益有重要意义。

关键词：行政事业单位；预算编制；执行与控制；考核评价

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-02

我国从2000年开始在中央四个部门试编部门预算，经过十多年的改革发展，已建立了一套比较规范、科学的预算管理体系，在规范单位支出行为，增强政府宏观调控能力方面取得了很大成效，但在预算管理方面还存在很大的不足，需要进一步深化改革和完善。行政事业单位的预算管理主要由三个环节构成：即预算编制环节，预算执行与控制环节，预算考核评价环节。这三个环节紧密相连，互相影响。只有把这三个环节都做好，才能实现有效的预算管理，提高财政资金的使用效率和效益。下面就结合个人工作经验，对行政事业单位在预算编制、预算执行与控制、预算考核评价这三方面存在的问题进行分析，并探讨加强预算管理的办法。 一、预算编制

预算编制是预算执行的前提和基础，对预算管理起着重要作用。现阶段部门预算编制工作主要存在的问题和解决方法有如下几方面：

（一）预算编制方法不合理，应采取增量预算法与零基预算法交替使用的方式编制预算 从现行情况来看，行政事业单位普遍采用增量预算法编制部门预算，它是以上一年度的预算为基数，根据单位基本情况和工作任务的变化，自下而上地调整上一年度预算中的各个项目，从而形成本年度的预算数。这种“基数+因素调整数”的预算编制方法，虽然编制简单、省时省力，但是会出现“滚雪球”现象，基数一年年增大，预算规模也逐步增大，很可能导致：一方面财政部门财力紧张，另一方面预算单位经费充裕，年底有资金剩余，为完成预算而突击花钱。

可见，用增量预算法编制部门预算存在不合理因素。所以有人建议彻底摒弃“基数法”，按“零基预算”编制。我认为这种做法不可取。零基预算法虽然能摆脱基数的影响，通过重新审定每个项目实施的必要性和所需经费的合理性而达到精简项目，降低项目支出，优化资源配置的效果，但是零基预算对项目合理性的审查需要耗费大量人力、物力和时间。财政部门每年都对成千上万、几十万、甚至是几百万、几千万个项目进行“推倒重来”的审核，在现实工作中是不太可行的，而且意义不大。行政事业单位的职能是相对固定的，为履行职能而开展的业务也比

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较稳定，不会存在太大的变动。只是有些单位长期不进行项目梳理，时间久了，项目越积越多，经费规模越来越大，这时就只能通过重新审核项目才能减少冗余资金在单位的留滞，重新分配资源，提高资金使用率。所以，行政事业单位的预算编制应采取增量预算法与零基预算法交替使用的方式进行，如实行增量预算三年，再实行零基预算一年，如此轮流交替。 （二）预算编制时间不充足，应提早启动预算项目的论证、测算工作

目前，行政事业单位一般采用“二上二下，分级编制，逐级汇总”的预算编制程序。因为预算要分级编制，逐级汇总，所以预算工作启动后，留给基层单位编制预算的时间通常只有半个月至一个月左右。在这么短的时间内，既要完成基本支出中人员、公用经费的预算编制，又要完成项目支出预算的编制，时间非常仓促。于是就可能出现预算项目可行性不能得到充分论证，项目经费测算不准确等问题，使预算编制在初期就不能保证质量，缺乏可信程度，也就更不必说预算的实施和监督工作了。因此，各基层预算单位应提早启动项目的论证、测算工作，预留充足的时间来编制预算，保证预算的合理性和准确性。

（三）编制预算时跨年度安排项目经费，影响预算完成率和资金使用率，应协调预算运行模式，按各项目预算年度实际所需经费来编制预算

行政事业单位普遍存在预算执行进度缓慢、预算完成率较低的情况，其主要原因是预算项目特别是政府采购类项目存在运行周期大于或跨越预算年度的情况，而经费预算又是以项目在运行周期里所需的全部金额来编报和下达，这样就使得项目经费无法在预算年度内使用完毕，需结转到下年支付。这部分被结转的资金，成了预算年度内的闲置资金，既影响了预算的完成率，又是对财政可支配资金的滞留和占用。

要解决经费跨年度使用的问题，必须要规范项目的预算编报，要严格按照项目预算年度内实际所需经费来编制预算。但其在实际工作中却存在一定的障碍，在各地财政部门的预算管理控制流程中，项目的采购金额通常是由其预算金额而定，编了多少金额的预算，项目采购招标的金额就为多少。而根据政府采购管理政策的规定，对于常年性政府采购项目，应以一个年度所需经费为标的额进行招标；对于一次性政府采购项目，应以项目投资总额为标的额进行招标。在这样的预算运行模式下，预算金额与采购金额相互制约，当项目运行周期与预算年度不一致时，预算金额最终会被采购金额所挟持，被迫按采购金额编制预算。如：某单位从2013年7月开始需要保安服务，每月服务费为10万元，根据政府采购政策，单位应按购买一年服务所需经费120万元进行招标，由于预算金额的大小决定采购金额的大小，编制2013年预算时就要按招标所需金额120万元编报，而不是按2013年7月至12月所需经费60万元进行编报，这样到了2013年底，预算金额将剩余60万元，预算完成率为50%。

由此可见，财政部门应当梳理预算运行中的相关操作流程，建立一个既能按项目整体情况规划资金和进行招标，又能按项目预算年度实际所需经费安排资金的预算管理运行模式。在这种模式下，不管项目的实际运行周期是否与预算年度一致，预算单位都可以在按项目总投资进

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行招标采购工作的同时，又能按项目预算年度实际所需资金来编制预算，从而提高预算完成率，合理安排财政资金，提高资金使用效率。

（四）预算编制工作中存在单位领导不重视、单位内部分工不明确的现象，应提高对其重要性的认识，加强各岗位人员的分工与合作

由于对预算管理的重要性缺乏认识，一些单位和个别领导认为编制预算就是形式，按照预算执行反而会影响正常工作的经费保障，因此就产生了预算编制上应付差事，粗编乱报的现象。单位领导应提高对预算编制工作重要性的认识，根据本年度事业发展目标和计划的要求，细化预算编制，使单位预算切合实际，利于操作，切实发挥预算在单位财务管理中的积极作用。

此外，很多单位对预算编制工作有错误的认识，认为它纯粹是财务人员的事情，但其实预算编报是一个系统工作，预算内容不仅涉及保障单位正常运转的人员、设施设备和物资，还涉及履行职能和完成事业发展目标的各个项目，编制预算时需要全体相关人员的分工合作。如编制基本支出预算时，人事部门须提供并核定单位的人员数、个人工资额，财务人员再据此定额编报人员经费和公用经费；编制项目预算时，业务部门应负责提供项目清单、项目的申报依据、经费测算标准、实施周期和进度计划等信息，财务人员再按预算编报要求和规定格式在预算系统填报项目预算情况。可见，预算编制应明确各岗位人员在预算编制工作中的分工和职责，互相协作，才能编制出完整合理准确的预算。总之，预算编制是预算管理工作的起点，应促使预算编制逐步走上科学化、制度化和规范化轨道。 二、预算执行与控制

行政事业单位的预算经批复后，各预算执行单位就要组织实施，预算执行一段时间后，需要及时地分析预算执行情况，并根据差异大小和性质采取相应的控制措施，以实现年初预算目标。在预算执行过程中，应注意以下几点：

（一）预算执行过程中存在二次分配和自行调整预算现象，应细化预算编制和严格预算执行

一些主管部门在编制预算时存在项目“打捆”现象，把大量资金留在本级，待年中或年底再根据情况分配给有关下属单位安排项目，这样不仅不利于项目的及时开展，也是对财政预算监督的规避，影响预算执行的透明度。还有一些单位在预算执行过程中未经批准擅自取消原定项目，改立新项目，对预算进行随意调整，使得年终决算无法与年初预算比对，影响对预算执行情况的评价。新《事业单位财务规则》第十条规定明确提出“事业单位应当严格执行批准的预算”，预算经财政部门批复后一般不予调整，在执行过程中如有特殊情况确需调整的，要按规定程序报批。