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从合法性角度论信访改革的重要性

作者：赵伯麟

来源：《人民论坛》2012年第05期

【摘要】信访是与新中国各个历史时期密切联系的，它同时承担着缓解社会压力（安全阀）、公民权利表达与维护、不当行政的纠正等功能。随着社会的发展，信访承担这些功能的同时，自身的压力也越来越大，信访不可冒然废止，信访现状又存在一些缺陷。如何看待信访，有社会、公民个体等视角。以政党视角来看，它的完善可以为执政党执政提供持续的合法性和权威。

【关键词】信访 执政 合法性

制度探源及性质剖析

我国的信访制度最先萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室，当时主要是负责层层处理人民群众写给中央领导同志的信件，接待上访群众。信访高潮的三个阶段分别是：第一阶段在建国初期至1966年以前，信访的焦点集中在社会变迁及一系列社会动员带来的问题，如土地分配问题、干部过粗过急的工作方法问题、反映阶级斗争扩大化的问题，包括要求平反问题；第二个阶段出现在1976年～1982年，党内外纠正社会变迁中出现的各种问题，尤以要求平反，要求落实平反政策的问题居多；第三个阶段是1983年确立社会主义市场经济体制至今，信访问题集中在社会主义初级阶段建设中的政府职能问题、党与政治的关系问题、党与社会治理的关系问题、党员干部作风问题。可见，信访是与社会转型、经济转制、政治转轨密切联系的。

信访的正面效应对公民个体来说就是维护个人权利；对中央层面来说就是有利于了解基层状况。而负面效应则是公民的高成本维权以及中央政府对信访的高成本维稳。信访的内在矛盾表现得越来越突出，一方面不可能存在普适的实体法；一方面单纯靠人治又增加了信访工作者和信访信息反馈的量，即有限性，比如部门编制局限、权限局限等。

信访问题的研究视角

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尹利民在《確定性与不确定性，信访的实践逻辑及其风险》中，从关系论的角度围绕信访为何越来越向北京集中这一现状分析了信访的制度特征，揭示了政治风险可能带来政治信任的差异分布，可能导致个体分散行动向群体性集体行动的危险趋向；李玲玲、雷薇在《论我国信访制度的既存缺陷与重构途径》中，着重于分析信访的功能，即作为行政救济手段、行政监督途径和民意表达方式的信访制度；秦后国在《论我国信访制度的困境及其改善》中，着力于分析信访制度的一系列困境，如法理困境、制度困境和实践困境，分析了这些问题与效率低下，越级上访的关联；张康之在《行政伦理的观念与视野》，以秩序的观点分析了信访与社会结构、社会规则体系、社会利益整合机制的关联互动问题。

总的说来，学界对信访问题的看法大概有几种：组织行动说，即把信访看作一个组织，考察个体行动到集体行动的路径演变；政治—社会互动说，即把信访看作一个持续互动的过程，把权利维护与权力监督下的权利救济联系起来，宏观上看即是社会与政治的互动；团体说，还有的学者跳出单纯把上访看作组织行动的视角，把信访民众与信访部门看成团体。

笔者认为，执政党执政就是要持续提供高效、稳定、公平的公共产品，并获得合法性。可以说，哪个地方的政府合法性降低，哪个地方的维稳成本就会上升。提供公共产品内化到政府内部就是政府行政。

公共产品供给的行政过程

如果把权利救济的政府行政系统分为两端，中间为制度化，一边为输入，一边为输出。输入端，是一个个具体的问题，充满了不确定性。政治系统的有效性程度决定了输出端的结果能否具有一致性，如果是一致的，则表明，问题解决的制度化、分类化。如果差异较大，则潜伏了下一次问题爆发的可能性，信访不息访、信访同案不同结都是可能性的表现。输入、输出端，此处忽略民众问题的正当性、合法性等受评价主体、司法裁判、公众道德等变量极大的因素，假设民众解决问题的诉求都是合理正当的。如果按照合法性资源的角度考量，就是输入端：民众的期待——政府合法性的预期；民众的机会成本选择——政府合法性的比较优势预期；民众已耗费的时间、金钱的沉没成本忽视——政府合法性的机构成本的不断耗费；民众问题的扩散传播——政府合法性危机的算术、几何级递增；在输出端则是，民众问题的解决——政府权威的贴现，贴现程度与问题的解决程度呈正相关；经过大量时间、金钱的花费后，政府信任降低，没有民众会赞誉一个低效政府。

从政府处理机制上看，处理输入端问题的效率高低、效果大小都与几种能力有关，包括利益的分析能力、利益的综合考量能力、调查能力、提供公开信息博弈的能力、依法公正中立裁判的能力、监督能力、协调法律及道德、民情的能力。而这些不同的能力构成了输出端的合法性，成为执政的重要资源、政府能力的重要考量。这几类能力大致可分为维持政治秩序的能力、维持社会秩序的能力、保障组织秩序的能力。三种能力大体对应了政府合法性的生存、发

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展、维持能力。政治秩序是合法性的基础；社会管理是合法性发展的条件；组织管理是合法性维持的前提，组织秩序得不到保障，异化将导致组织或者组织外部的新组织的分化。 强政治秩序维持能力与强社会公共秩序并存的政府显然是现代政府。它很好地解决了多种矛盾，保障了社会的可持续运行。强政治秩序维持能力与弱社会公共秩序维持能力相组合往往形成集权或威权性政府。虽然能够保证一段时期的稳定，但会越来越不适应阶层分化的政治诉求，这时候，一个政治参与低水平的社会未来的安定，很大程度上取决于能否正视现代化和政治参与扩大这类事实的政治制度性质。如处理不好则会面临深刻的合法性危机。①

民众偏好选择与作为负外部性承担者的信访机构

从公民个人角度来看，选择信访包含了偏好序列的选择，信访的上位序列是行政内维权和司法维权。行政内维权的有效性取决于行政单位保障组织秩序的能力。如果形成了奥尔森所说分利集团，它将意味着分配是非生产性的，耗损了社会效率。如果这个序列不同，民众再一次选择，将转向司法，司法机关的比较优势在于，有明确的法律法规；有专门的职业经验；传统文化中的公正期待。但是司法机关同样存在巨大的成本，比如有法不依，执法弹性，更严重的是司法腐败。如果民众不信任司法，就会转向下一个偏好，“信访不信法”，即信访。有学者称：“上访”事件说明，正式的制度化渠道不被人们所信赖或重视。在偏好序列转移的过程中，包含了政府合法性的转移，转移不是零消耗的，每一次转移都包含着对前一序列的不信任耗损，转移到最后政府合法性殆尽或者透支，政府与民众潜在地对立起来，结果便是高成本维稳。

从行政者角度看，各级官员与公务员也存在利益诉求，比如升迁；各级地方政府机关可能有强烈的地方利益，一些领导干部甚至主动创租，使信访承担很大的负外部性，正如郭彦森在分析群体性事件指出的政府俘获的三个阶段，第一个阶段，“职能倾斜，政府机构、公务人员、公共部门迎合、追捧强势群体和特权阶层”。第二阶段，“政策倾斜”，国家和政府所制定的某些政策和规则使这些群体和阶层获得更多的社会资源、财富和机会。最后是“制度倾斜”。②从现实来看，信访所反映的问题主要集中在第一阶段和第二阶段，职能倾斜造成的是“弹性执法”和“有诉不理”；政策倾斜带来的是“恶法横行”，尤以第二种对政府的合法性危害最大，因为政策是以政府的权威做保的，群众对恶法的看法会造成波及共识与溢出效应，任何一部不良政策都可能造成民众对政府的集体归因与抵制。现在民众还停留在“信访不信法”阶段，如果有朝一日民众连信访都不信了，就会带来巨大的社会危机。

亨廷顿指出政党的力量反映了大众支持的范围和制度化水平，强大的政党能使群众的支持制度化，同时也与政治积极分子和权力追求者与政党认同的程度及他们视政党是实现其他目的手段的程度。③从这个意义上说，执政党必须注重持续不断的产出合法性。党的执政地位是历