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2004年以来中国房地产业宏观调控政策总体评价

编者按：住房问题是关系民生的大问题。持续飙升的房价因超过百姓承受能力而招致广泛批评。中央政府连年出台一系列调控措施，但效果并不明显。问题究竟出在哪里？下一步将如何着力？为此，我们选登相关调研报告进行评价，并请有关专家从各自的角度进行分析，同时考察邻邦韩国、日本的做法，以资借鉴。

2004年以来，中央政府综合运用经济、法律和必要的行政手段，以区别对待和循序渐进的方式，对房地产业连续出台了一系列宏观调控政策。总体来看，调控初见成效。但房地产市场仍然存在住房供给结构不合理、部分城市房价上涨太快，中低收入居民住房难以满足等问题。亟需在总结经验的基础上，继续加强和完善住宅的宏观调控政策。

房地产业宏观调控的背景

2001年以来，房地产业在快速增长的同时，也出现了房地产业投资增长过猛，部分地区房价上涨过快等问题，使房地产业成为宏观调控的重点行业之一。

(一)房地产业发展的宏观经济环境

自2001年以来，随着居民生活水平提高，居民消费结构升级带动产业结构升级，工业化进程加快和城镇化率快速提高，使中国经济进入了以住房、汽车、电子通讯、能源和基础原材料业较快发展的新一轮增长周期。其中，房地产、钢铁、水泥等行业投资迅猛增长，带动整个固定资产投资快速增长。2004年1-2月份固定资产投资完成额增长53%，经济运行中出现了新的不平衡，能源、运输供应紧张，居民消费品价格指数(CPI)开始走高(6月同比上涨5%)，中国经济运行出现偏热的迹象。

(二)房地产业制度改革与政策调整

第一，1998年城镇居民住房制度改革全面推进，有关住房的分配、供应、市场、金融、物业管理、中介、行政管理和调控等七个体系的改革全面启动，取消了实行40余年的住房福利分配制度，代之以货币化分配；明确了居民住房产权的私有化和住房获得渠道的市场化，调动了居民购房积极性，居民住房需求开始集中释放。

第二，较好的经济环境，创造了更多的住房需求。一是城市新生代成家立业、城市化中新迁入人口需要住房。二是城市居民生活水平提高，对居住有了更高的要求，部分取得房改产权的居民产生以旧换新、以小换大的住宅需求。三是大量的城市拆迁改造，增加了居民住房需求。四是大量社会资金将房产作为投资品所产生的需求。

第三，国家对房地产业发展的政策支持，从供求两方面促进了房地产业的快速发展。从“九五”初期开始，为扩大国内需求，中国政府将住宅作为居民新的消费热点，给予优惠房贷、减免税等政策支持，鼓励购房，刺激了住房消费。同时作为经济增长的支柱产业，国家对房地产业的持续发展给予包括放宽商业住房信贷规模控制，实行预售房制度，整顿取消部分行政事业性收费项目等政策支持，促进了房地产业快速增长。2003年与1999年比，房地产投资完成额年均增长24.5%，高于同期固定资产投资增速7.3个百分点。

(三)体制机制缺欠与房地产市场的宏观调控

从2003年下半年开始，房地产业在发展过程中出现了部分地区房地产投资过热、房价上涨过高的现象，尤其是在上海、杭州等长三角地区，房价涨幅超过10%，成为此轮宏观经济偏热的一个象征。其根源在于体制、机制的缺欠。一是房地产市场已经放开，但相应的制度没有建立和完善，市场机制不能有效发挥作用。二是大部分土地以协议方式转让，不能反映真实地价，土地资源不能合理使用。三是资金使用成本低。这些因素导致需求和投资动力旺盛，市场难以有效调整。2004年4月，为遏制房地产投资过快增长势头，国务院连续出台一系列政策对房地产业进行宏观调控。

2004年以来房地产宏观调控政策的特点及成效

(一)2004年房地产宏观调控政策的重点及成效

调控目标和重点：2004年初，为抑制房地产投资过快增长，中央政府采取了“管严土地、看紧信贷”的宏观调控政策。一方面，加大了对房地产用地的治理整顿力度，清理整顿建设用地，严格审批管理，从紧土地供应，逐步推行经营性用地的“招、拍、挂”，从源头控制了土地供给。另一方面，中国人民银行两次提高存款准备金率，将房地产开发项目(不含经济适用房项目)资本金比例提高到35%及以上，上调金融机构存贷款基准利率，严禁房地产流动资金贷款等，收紧银根，减少房地产开发的资金支持。

成效和问题：2004年调控措施以行政手段为主，力度较大，通过控制土地和资金供给，控制房地产供给，使房地产投资增长速度由年初的50.2%，逐月下降到年末的28.1%，回落22.1个百分点。

但这次调控主要是抑制供给，对需求、尤其是非合理需求缺乏有效控制，前些年扩大内需、刺激住房消费的一些政策仍然在发挥作用，引起了供求关系的失衡。出现投机炒作和被动需求等非合理需求的快速增长;中低档住宅供应比例下降、房地产供给结构不合理等问题引起的商品房价格大幅上涨.全国平均销售价格同比增长14.4%。尤其是上海、杭州等东南沿海城市房价涨幅更大，引起了社会各界对是否会出现“房地产泡沫”的关注。

(二)2005年房地产宏观调控政策的特点及成效

2005年初，根据房地产市场出现的新情况和新问题，中央三个月内继续出台了一系列调控政策。

调控目标和重点：调控目标由控制房地产投资规模过大的单一目标向既控制投资速度又要抑制商品住房价格上涨过快的双重目标转换。调控重点相应调整：一是有效调整房地产市场的供求关系。从增加供给和减少需求两方面入手来调整房地产市场，实现稳定房价的目的。一方面，利用信贷、税收等经济手段，提高炒房成本，抑制房产投机需求；严格控制城市拆迁改造规模，抑制被动住房需求。同时，加大对闲置土地的清理力度，以此增加土地供给。二是在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面，对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持，改善住房供给结构。三是整顿房地产市场秩序。出台了不准预售房再转让、实行购房实名制、上网交易等措施，并依法严肃查处违法违规销售行为。加快建立健全房地产

市场信息系统，加强对房地产市场运行情况的动态监测，创造良好的市场环境。

调控效果与问题：2005年末房地产投资增长19.8%，增速比上年同期回落8.2个百分点；商品住宅销售价格上涨7.5%，涨幅比上年同期回落3.6个百分点；上海、杭州等城市大幅上涨的房价得到了有效抑制，说明宏观调控初见成效。

但2006年初，一些问题又凸现出来。一是房地产投资增速出现反弹，1-6月增速比上年末提高4.4个百分点。二是供给结构不合理状况依然存在，部分大城市中低收入家庭急需的中低价住房和经济适用房的比例偏低，供给不足。三是深圳、北京、广州、大连等城市房价大幅上涨，中低收入人群难以承受，增加了社会不安定因素。

(三)2006年房地产宏观调控政策的特点

2006年5月末建设部、发展改革委等九部委联合出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》的调控措施，各部委和各地方政府陆续出台相关配套措施。

调控目标：发展满足当地居民自住性需求的中低价位、中小套型普通商品住房，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。

重点：一是要求地方政府利用廉租住房和经济适用房真正解决低收入人群的住房问题。二是自2006年6月1日起，90平方米以下普通住房的供地面积和开发面积不得低于当年计划面积的70%，通过限套型、限房价，竞地价、竞房价的办法，保证中低价位、普通住房供给。三是运用经济手段。强化住宅转让环节的税收管理和外资购房的管理，抑制投机炒作；提高银行存贷款利率，有区别地调整住房消费信贷的首付比例，引导合理消费；规范房地产市场秩序，增强市场信息透明度和加强舆论引导，促进房地产市场的有序运行和健康发展。四是将落实房地产调控政策纳入到对地方政府目标责任考核制度中，保证调控措施的有效落实。 对住宅产业宏观调控政策体系的总体评价

(一)此轮宏观调控政策的特点

一是宏观调控呈阶段性，循序渐进。重在解决每个阶段的突出矛盾，调控逐步深入，注重保持经济政策的连续性和稳定性，产生的震动和影响较小。

二是调控政策的综合性和系统性。根据不同的调控对象，采取相应的调控手段，形成了综合使用行政手段、法律手段和经济手段的政策体系，得到了较好的效果。

三是调控政策注重区别对待，分类指导。主要体现在既要控制房地产投资速度，抑制投资需求，又要保护普通居民购房积极性。在“双紧”的情况下，土地供给、项目审批、信贷支持等政策都向经济适用房、中低档住房倾斜。在抑制非合理需求的同时，对普通居民的自住性需求给予了房贷、税收方面的优惠。

(二)宏观调控政策的成效

第一，控制了房地产投资过快增长的势头，保持了房地产业的平稳发展。银根、地根紧缩