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现代物流业政府监管存在问题与对策研究

作者：施纯洲

来源：《管理观察》2012年第25期

摘 要：近年来，我国现代物流业的快速发展，逐渐暴露出政府对该产业监管存在的监管制度不完善、监管机构不明确和监管手段缺乏实效等问题。本文认为政府当前应当从整合完善法律规章、理顺监管体制和强化监管的实效三个方面完善对现代物流业的监管，营造利于产业发展壮大的市场环境。

关键词：现代物流业 政府监管 对策 1.我国现代物流业的发展现状

改革开放以来，我国现代物流业发展得益于全国工业、商贸流通业和国际贸易业快速发展，逐渐摆脱了计划经济时代的行政区划和行政部门的禁锢，产业发展取得了很大成绩，呈现出以下三个特点：

物流市场需求快速增加。2006年全国社会物流总额为59.6亿元，到2011年全国社会物流总额达到158.4亿元，年均增长达21.5%。近3年来，快递物流得益于电子商务蓬勃发展,全国快递企业业务收入和业务完成量年均增长分别达到20.4%和28.1%①。

物流基础设施建设快速增长。改革开放以来，我国的铁路、公路（高速公路）、水运航道、民航机场和管道等固定资产投资快速增长，为物流业发展奠定了稳固的基础。十一五以来，全国交通运输、仓储和邮政业每年新增固定资产投资额由2006年的1.1万亿元跃升到2011年的2.7万亿元。截止2011年底，全国公路通车里程达到410.6万公里，其中高速公路里程达到8.5万公里。全国铁路全国铁路运营里程达到9.9万公里，快速铁路通车里程达到1.3万公里。全国内河航道通航里程12.46万公里，共有4186处枢纽。全国港口拥有万吨级及以上泊位1762个，其中沿海港口万吨级及以上泊位1422个，内河港口万吨级及以上泊位340个。全国定期航班通航机舱178个，通航城市175个。全国各大城市建成一大批物流园区（基地、中心）②。

物流企业快速成长。物流企业快速成长是物流业发展的最基本动力。物流企业数量不断增加，原有国营物流企业发展迅速，外资先进物流企业大量进驻，本土物流企业蓬勃发展。截止2010年底，据不完全统计，全国各类物流企业23万余家，年均增长达20%。物流企业运营质量稳步提高。2010年底，全国物流企业50强主营业务收入共达5927亿元，同比增长31.5%。在50强物流企业的主营业务收入中，排名第一位的中国远洋运输（集团）总公司超过千亿元，排名第50位的达到15.4亿元，入围全国50强的门槛比2006年的年营收6.2亿元有大幅提高③。

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2.现代物流业政府监管的必要性

美国、日本等市场经济发达国家，政府进行微观经济干预并制定相应的监管政策已经有很长的历史，物流业向来是政府监管的重要产业。我国的物流业是一个垄断性和竞争性并存的混合产业，该产业自身特性、发展水平和我国政府组织结构决定了政府应当细化和完善对该产业的监管，以维护物流安全、减少环境污染和保护消费者权益，确保物流业稳定及可持续发展。我国政府监管物流业的必要性主要有以下几个方面： 2.1 物流基础设施提供上需要政府监管

我国和其他国家一样，各级政府是铁路、机场、公路、港口、邮政和物流园区等物流基础设施的唯一或主要建设投资者和运营者，这些物流基础设施具有准公共物品的属性。当前，我国大量的物流基础设施一般由某个委托管理机构具体经营和管理，这种经营管理是绝对垄断的，这就造成了物流基础设施使用定价缺乏成本约束，重复收费屡禁不止，无法体现其准公共物品属性。

2.2 铁路、航空物流的垄断性需要政府监管

我国计划经济体制决定了商品的运输、仓储等的垄断性起源。截至目前，关键的铁路运输、航空运输和水上运输仍然是行政垄断或寡头垄断的状态，政府直接或间接的参与以上行业企业经营管理事务。因此，政府针对铁路、航空和水路运输的垄断定价、服务质量和运输安全等的监管是必须的，是其产业属性所要求的。 2.3 物流业发展的负外部性需要政府监管

物流业发展在服务经济社会的同时也会给社会和大众带来负面的影响，物流业发展的负外部性主要表现为货物的运输、仓储、包装等物流活动，在不同程度上导致环境噪音增加、空气质量变差、安全隐患增多，从而影响到社会公众的福利。以公路运输为例，公路运输工具行驶中的燃油消耗和废气污染，发出的噪声和产生的扬尘污染，装载设备的清扫清洗产生的废渣、废水和油污排放，运输有毒有害物质或危险物品的沿途可能导致事故性泄漏等。另外，不合理的货运路线将导致货物迂回运输，引起公共交通资源浪费等。针对这些公路物流活动的负外部性，政府部门必须采用控制车辆尾气排放、强制提高燃油标准和限定运输工具行驶路线等监管手段，治理公路物流发展负外部性，减少该产业发展对环境资源的负面影响。 2.4 物流领域信息不对称需要政府监管

物流过程涉及是一系列委托与被委托、代理与被代理等行为，物流过程的交易和结算主体往往涉及多方面的参与者，该过程的信息不对称、不及时的存在，导致了送货延迟、错误投递等行为的发生难以得到及时的监测和纠正，损害客户的利益，也制约了物流业的发展。近年来，随着信息技术的快速发展，技术已经允许政府强制各个物流企业建立起运输、仓储各个环

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节物品流动监管和动态协调的信息公开系统，向客户和政府监管部门开放相关信息，满足政府等第三方监管需求，从而尽可能克服由于信息不对称引发的各种物流服务问题。 3.现代物流业政府监管存在的问题 3.1监管制度不健全

建章立制是政府监管的核心行为。依据发达国家开展政府监管的经验，建立起一套比较完备的法律法规体系的是进行政府监管的最重要基础。目前，我国尚未制定国家物流法，也为制定针对第三方物流的法律或规章，没有制定物流业服务的标准。我国各级政府在物流法律法规系统建立的滞后和缺位，使政府无法及时有效地纠正物流产业发展的市场失灵。 3.2 监管主体不明确

我国物流业政府监管制度仍然受制于计划经济体制影响，物流产业各个领域的管理权限被分散于各级各部门。如铁路、公路、航空、海运、仓储等物流管理职能，分属于铁道、交通、民航、商务部等不同政府部门，没有一个部门或机构能够统筹协调整个物流产业。各省级及以下政府的物流牵头部门多在发改、工信或交通等，由于这些部门多为宏观经济协调部门，行政执法权不足，难以对当地物流业实施有效监管。 3.3 监管手段缺乏实效

由于针对现代物流产业的监管制度不健全和监管机构分散，导致产业的政府监管缺乏实效。目前，各级政府普遍将现代物流业视为本地经济新增长点，盲目招商引资，对产业发展所带来的运输污染、交通拥堵、公共空间紧张和服务质量投诉等问题缺少监管或缺乏监管实效。 4.完善现代物流业监管的对策研究

鉴于现代物流业发展对我国经济社会发展的的重要意义，各级政府应当通过有效监管，弥补市场失灵缺陷，营造有利于现代物流业发展的宏观环境。 4.1 整合完善法律规章

目前，我国已拥有《铁路法》、《民航法》、《公路法》、《港口法》和《邮政法》等涉及物流业的法律，以及大量的行政法规、部门规章、地方性法规和专项规划。这些法规分别只针对不同的物流运输方式和物流的不同阶段，无法涵盖整个现代物流过程。中央政府应当正确理解物流业运作机制，借鉴美国、日本政府制定综合物流法规的经验，先考虑由国务院出台《现代物流业管理条例》，以行政法规的形式对我国现代物流业的监管目标、监管原则、监管机构和监管手段予以明确，并制定行政争议的调解机制。待条例运行一段时间，积累足够经验和条件成熟时，推出我国的物流法[1]。